75 años de la OTAN

Hasta no hace mucho, previo al inicio de las hostilidades por parte de Rusia contra Ucrania en febrero de 2022, la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) trataba de recuperarse de su debacle. Durante la administración de Donald Trump en Estados Unidos, el polémico mandatario criticó fuertemente a los aliados noratlánticos por no contribuir financieramente lo suficiente al sostenimiento de la institución. Trump consideraba a los miembros europeos y también a Canadá, como una especie de “mantenidos” y poco le faltó para llamarlos “baquetones” argumentando que Washington ha cargado con el costo de mantener en funcionamiento la alianza prácticamente desde su creación. Pero los ataques contra la OTAN no sólo se han generado desde Estados Unidos. En 2019, el presidente francés Emmanuel Macron señaló que la OTAN padecía “muerte cerebral”, pronunciamiento hecho, presumiblemente, para denostar la falta de compromiso de Trump con el organismo internacional.

Cuando Rusia atacó a Ucrania hace dos años, el propio Macron reconoció el renacimiento de la OTAN gracias a los electroshocks que le propinó Moscú. En cierta forma, tiene razón. El desafío que entraña para Europa la incursión bélica de Rusia en la vecina Ucrania ha permitido limar asperezas entre los aliados noratlánticos, aprovechando también que Trump no se reeligió y, en su lugar, Joe Biden ha buscado revitalizar los lazos con los europeos y Canadá, al menos hasta ahora.

El próximo 6 de abril, la OTAN celebrará 75 años de vida -marcada por diversos momentos de agonía- y vale la pena valorar qué ha pasado todo este tiempo en que el mundo ha cambiado tanto, mientras que este esquema de seguridad colectiva ha evolucionado con lentitud. La OTAN vio la luz en los albores de la guerra fría para enfrentar el expansionismo soviético. Nació originalmente con 12 miembros fundadores tras la suscripción del Tratado de Washington el 6 de abril de 1949 -Bélgica, Canadá, Dinamarca, Estados Unidos, Francia, Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Portugal y Reino Unido. En el transcurso de la guerra fría se adhirieron Grecia y Turquía (1952), Alemania Occidental (1955) y España (1980). En 1990, cuando se produjo la unificación alemana, Alemania Oriental pasó a formar parte de la OTAN. En 1999, en el marco de su 50° aniversario, se incorporaron tres países que habían formado parte del Pacto de Varsovia, la alianza militar antagónica, a saber, Polonia, República Checa y Hungría -todos ellos, por cierto, agredidos por la Unión Soviética cuando buscaron la democratización de sus regímenes políticos en la guerra fría. Ya para 2004, se sumaron Bulgaria, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania y Rumania. En 2009 se incorporaron Albania y Croacia. En 2017 se adhirió Montenegro, mientras que en 2020 hizo lo propio Macedonia del Norte. En 2023 Finlandia concretó su acceso y hace unas cuantas semanas Suecia se convirtió en el miembro número 32.

Lo anterior muestra que, en 75 años, la OTAN prácticamente triplicó el número de sus miembros, además de que Bosnia y Herzegovina está en proceso de adherirse, mientras que Georgia y la ya citada Ucrania han manifestado su intención de incorporarse a la alianza.

En 2023, la OTAN contó con un presupuesto de 1. 3 billones (trillions) de dólares, del que Estados Unidos fue el mayor contribuyente con 860 mil millones de dólares, o bien el 68 por ciento del gasto total de la alianza. Si se observa al segundo contribuyente financiero que es Alemania, cuya aportación es de 68 080 millones de dólares, Estados Unidos está destinando 12 veces más recursos que ese país. En este sentido, las quejas de Donald Trump respecto a que la OTAN es cara y sus miembros deberían contribuir sustancialmente a su financiamiento, parecen legítimas. Sin embargo, si se mira a estas contribuciones financieras desde el tamaño del producto interno bruto (PIB) de cada asociado, tiene sentido que EEUU, con un PIB de 26. 950 billones de dólares -el segundo mayor del mundo detrás del de la República Popular China (PC China)- sea quien soporte el costo de la OTAN, toda vez que Alemania, con un PIB de 5. 537 billones de dólares -el quinto a nivel mundial- tiene una riqueza más reducida.

Si se mide el presupuesto de defensa de los miembros de la OTAN respecto al producto interno bruto (PIB) de los países, se observa una asimetría más: en 2023, de los 30 miembros con presupuesto militar (Islandia no tiene ejército), sólo 11 cumplían con el mínimo del 2 por ciento de su PIB como se acordó en 2014 por los agremiados de la institución. A muchos sorprenderá saber que no es EEUU quien más gasta respecto a su PIB en defensa (3. 5 por ciento), sino Polonia (3. 9 por ciento), debido a la ubicación geográfica que tiene y la percepción de que Rusia es la mayor amenaza a su seguridad.

 Fuente: OTAN.

Como dato adicional, Suecia, que recién se incorporó a la alianza noratlántica, destinó en 2023 el 1. 54 por ciento de su PIB a la defensa, si bien el gobierno sueco anunció un incremento del 30 por ciento en su gasto militar para el presente año, por lo que la meta del 2 por ciento planteada hace 10 años -con la sugerencia de destinar un poco más en el caso de naciones cercanas a Rusia- parece muy cerca de lograrse. De ahí que, además de Polonia, los países del Báltico -Estonia, Lituania y Letonia- exceden el 2 por ciento. Con todo, el Reino Unido que está por encima del 2 por ciento, en los últimos años ha reducido su gasto en defensa, dado que en 2014 destinaba el 2. 14 y en 2023 gastó el 2. 07 por ciento de su PIB en ese rubro.

Fuente: OTAN.

En cualquier caso, los países europeos y Canadá que destinan menos del 2 por ciento de su PIB en defensa enfrentan una fuerte presión para cambiar esa situación. Donald Trump, en el marco de la precampaña por la presidencia de Estados Unidos recientemente señaló que de llegar a la primera magistratura no protegerá a los aliados de la OTAN que no destinen por lo menos el 2 por ciento de su PIB a la defensa. Según el secretario general de la alianza noratlántica, el noruego Jens Stoltenberg, en el presente año siete países más se sumarán a los 11 que ya cumplen con el mantra del 2 por ciento. Pese a ello, Estados Unidos ha elevado sus contribuciones a la alianza y en 2023 gastó 6 por ciento más en la OTAN respecto a 2021.

¿Por qué EEUU es el mayor contribuyente financiero de la OTAN? Se puede argumentar que con ello apoya a sus aliados europeos, disuade a sus enemigos como Rusia y tiene acceso a recursos militares adicionales. Más importante es que EEUU es el garante de la seguridad en el Atlántico Norte, lo que le permite tener una presencia militar permanente en el continente europeo, donde no sólo pretende contrarrestar a Rusia, sino también monitorear el desarrollo de la integración europea, la que podría rivalizar con el poder económico de Washington. En este sentido es válido afirmar que, de manera indirecta, la OTAN le ha permitido a Europa contar con el “subsidio” estadunidense para lo militar, mientras que los europeos han destinado recursos cuantiosos a favor de la integración. Por lo tanto, será importante analizar el impacto que el incremento del presupuesto en defensa de los socios comunitarios que pertenecen a la OTAN tendrá en los recursos asignados para fortalecer la integración. El riesgo es evidente: no invertir en la integración o reducir los recursos que se le solían asignar podría generar un mayor euroescepticismo y ello, en momentos en que las derechas y las ultraderechas se fortalecen, plantea un escenario de europesimismo. Un termómetro respecto a esta posibilidad serán los resultados de los comicios al Parlamento Europeo que se llevarán a cabo del 6 al 9 de junio próximos.

La razón de ser de la OTAN

Una vez que se ha analizado tanto la ampliación como el tema presupuestal de la OTAN, no está de más revisar su razón de ser, dado que, con 75 años a cuestas, ha sido una institución poco activa en los terrenos de la seguridad colectiva, en contraste con, por ejemplo, la Organización de las Naciones Unidas (ONU). El artículo 5 del Tratado de Washington, plantea que un ataque contra uno de sus miembros será considerado como un ataque contra todos y ello llevará a una respuesta de la alianza en su conjunto contra el agresor. La única ocasión en que ese artículo ha sido invocado fue cuando la OTAN tenía 52 años, esto es, el 11 de septiembre de 2001, en el contexto en que Estados Unidos fue blanco del terrorismo de al-Qaeda. En ninguna otra ocasión, ni siquiera cuando algunos de sus miembros han experimentado actos terroristas, la OTAN se ha activado. Tampoco entró en operaciones durante toda la guerra fría, no obstante, las distintas tensiones que se gestaron entre Estados Unidos y la Unión Soviética.

La OTAN se estrenó en operaciones de combate en Bosnia Herzegovina y de manera destacada en 1999 cuando bombardeó posiciones serbias en Kosovo. En el presente siglo, sin embargo, es frecuente observar que la OTAN se ha enfrascado en misiones que trascienden el espacio geográfico de sus miembros, trátese de Afganistán, Irak, Libia, el Golfo de Adén, etcétera. También, en respuesta al terremoto de Kashemira en Pakistán, la OTAN proporcionó asistencia humanitaria. Durante la pandemia del SARS-CoV2 la alianza noratlántica proporcionó apoyo logístico y distribuyó insumos médicos en los países miembros. Y por largo tiempo se ha hablado de que la OTAN puede ser el brazo armado que ONU necesita para hacer cumplir su mandato de mantener la paz y la seguridad internacionales en lugares de alta conflictividad.

Más allá de ello, la OTAN aparece como una estructura política y militar robusta que no termina de ser funcional más allá de sus capacidades disuasorias respecto a los países y actores no estatales que identifica como amenazas. En este sentido es necesario señalar que cuando la OTAN nació en los albores de la guerra fría, su función fundamental fue la disuasión frente a la URSS, que devino en la mayor amenaza para Occidente. Al finalizar la guerra fría, la OTAN experimentó muchos cuestionamientos a su razón de ser, y ello lo sorteó en especial mediante un rol de estabilización fuera de Europa o bien, en los Balcanes. Hoy, en cambio, regresa al escenario inicial debido a lo que se considera el resurgimiento del desafío ruso, si bien la República Popular China (RP China) también ha sido añadida a la lista de amenazas que percibe la alianza y en cierta forma, al ubicar a Beijing en esa tesitura, de manera implícita está planteando extender su visión estratégica a la región del Pacífico, mucho muy lejos del Atlántico Norte tradicional.

En términos estratégicos y doctrinarios, la OTAN a lo largo de sus tres cuartos de siglo, estableció parámetros y protocolos para el empleo de fuerzas y armas convencionales, al igual que para la disuasión nuclear -cinco países de la alianza noratlántica albergan armas nucleares de Estados Unidos en sus territorios, Alemania, Bélgica, Países Bajos, Italia y Turquía. Así, se pueden distinguir cinco etapas en lo que hace al pensamiento estratégico de la OTAN, a saber:

• Desde los albores de la guerra fría hasta 1968;
• De la revolución tecnológica hasta el colapso de la Unión Soviética;
• De la posguerra fría hasta 2010; y
• De 2010 a 2021.
• De 2022 a la fecha.

La OTAN en la guerra fría

Si bien en 1949 la URSS logró detonar con éxito su primera bomba atómica logrando la paridad estratégica respecto a EEUU, la gran fortaleza que poseía en ese momento radicaba en sus capacidades convencionales, que para una recién nacida OTAN hacía temer la imposibilidad de revertir una invasión de Moscú en Europa occidental, percepción alimentada por la toma de la mitad de Europa por órdenes de Stalin en la avanzada contra Alemania en la recta final de la segunda guerra mundial. En este sentido, Estados Unidos, que poseía ya unas 175 ojivas nucleares frente a 5 de la URSS en 1950, sabía que era importante mantener la superioridad nuclear como elemento disuasorio, pero debía asegurarse igualmente de que, ante una avanzada convencional soviética, Europa Occidental podría resistir.

En 1954, el presidente Dwight Eisenhower dio un espaldarazo al uso de armas nucleares en el caso de que la URSS iniciara una ofensiva convencional contra Europa Occidental. La adhesión de Alemania Occidental a la alianza noratlántica, garantizaba que los germanos contuvieran cualquier avance soviético en términos convencionales. La URSS reaccionó con la creación del Pacto de Varsovia en 1955, mismo que le permitiría reforzar sus capacidades convencionales al sumar, a las propias, las de los países de Europa Oriental. Dos años después, sin embargo, la URSS ponía en órbita el primer satélite artificial de la Tierra, el Sputnik, gracias a un cohete, el R-7, capaz de transportar igualmente misiles balísticos intercontinentales. Europa Occidental se sentía incómoda con el esquema estadunidense que apostaba por más desarrollos nucleares sin reforzar las capacidades convencionales en Europa, lo que explica por qué Francia, siempre crítica de las premisas de Washington, optó por crear un arsenal nuclear propio, detonando su primera bomba atómica en 1960. El hecho de que Estados Unidos se enfrascara en una costosa y compleja guerra en Vietnam, limitó la posibilidad de un reforzamiento de sus capacidades convencionales en Europa y ello colocó a la OTAN en una seria crisis estratégica que los aliados de EEUU pedían fuera subsanada. Así, en 1967, finalmente Washington adopto un concepto estratégico en el que se comprometía a defender al territorio europeo, al mismo tiempo que reafirmaba el compromiso de extender su sombrilla nuclear a los aliados noratlánticos. Esta doctrina se mantuvo hasta el final de la guerra fría.

Revolución tecnológica y fin de la guerra fría

La tecnología, se asumía en EEUU, era la clave para lidiar con la superioridad numérica de la URSS y sus aliados. En los años 70 ya se perfilaba el uso de redes de comunicación que fueron el embrión de lo que hoy son las operaciones ciberbélicas. También en el terreno de las armas convencionales se desarrollaron helicópteros, lanzacohetes, misiles tierra-aire guiados por láseres y bombas que incorporaban importantes avances tecnológicos y que hacían posible, ante una embestida soviética y del Pacto de Varsovia, ataques en la retaguardia de sus ejércitos para retardar la logística de los abastecimientos y suministros.

La invasión soviética a Afganistán y el emplazamiento en Europa Oriental de misiles de corto y mediano alcance, fueron respondidos por la alianza noratlántica con misiles de las mismas características. El desgaste de la guerra en Afganistán abrió la puerta para que se negociaran acuerdos de desarme nuclear entre Estados Unidos y Rusia. 

Fuente: Sputnik.

El arribo de un nuevo régimen en la URSS con Mijaíl Gorbachov a la cabeza tras las muertes de Leonid Brezhnev, Yuri Andropov y Konstantin Chernenko, generó un clima de distensión que propició la cooperación entre EEUU y la URSS y que propició la unificación alemana, la desaparición del Pacto de Varsovia y el apoyo de Moscú a las operaciones militares de Estados Unidos contra un viejo aliado soviético, Irak, en 1991. Acto seguido, la Unión Soviética dejó de existir.

Fuente: Global Firepower Index.

De la posguerra fría hasta 2010

La novedad en este período fue la ampliación de la OTAN hacia diversos países que alguna vez fueron parte de la esfera de influencia soviética, del Pacto de Varsovia y, como en el caso de los Estados del Báltico, parte de la URSS. Esta ampliación contravino una promesa hecha por la alianza a la Rusia de Boris Yeltsin en el sentido de que la OTAN no se ampliaría hacia Europa Oriental. Claramente el gobierno de Boris Yeltsin carecía de las capacidades políticas, diplomáticas y persuasivas para oponerse a la adhesión, por ejemplo, en 1999, de Polonia, República Checa y Hungría, territorios, todos ellos, agredidos por la URSS en la guerra fría y que buscaban que la OTAN les brindara protección contra un eventual resurgimiento de Rusia. ¿Hasta dónde este hecho contribuyó al ascenso de Vladímir Putin al poder? Seguramente fue un factor muy importante.

Hacia principios de este siglo, Estados Unidos fue atacado por al-Qaeda y ello colocó a la OTAN en alerta máxima, además de que desencadenó una importante colaboración entre EEUU, Rusia y la OTAN para la contención del terrorismo. Rusia enfrentaba al terrorismo en Chechenia y la cruzada de Washington contra el terrorismo le venía bien al gobierno ruso para emprender acciones punitivas extremas en su propio territorio. La llegada de Angela Merkel a la jefatura del gobierno alemán en 2005 fue un factor positivo para la cooperación internacional, no sólo entre la Europa comunitaria y la OTAN, sino, ciertamente entre la OTAN y Rusia. Merkel tuvo una interlocución intensa con el presidente Putin y ello llevó a que se fortalecieran las relaciones políticas y también económicas entre ambos países, con consecuencias para varias naciones de la eurozona. Es ampliamente recordada la amistad entre el mandatario ruso y el primer ministro italiano Silvio Berlusconi, incluso cuando éste dejó el cargo.

En todo este período, las relaciones de Rusia con la OTAN experimentaron varias tensiones, por ejemplo, cuando la OTAN atacó posiciones serbias en Kosovo en 1999 -los serbios han sido aliados de los rusos por largo tiempo-; cuando la alianza noratlántica intervino en Libia en 2011; cuando Rusia decidió dar asilo a Edward Snowden en 2013; y, un año después, cuando Moscú decidió anexarse Crimea y ocupar la base de Sebastopol. A lo largo de todo ese tiempo, la OTAN se expansionó y ello fue visto por el gobierno ruso como una creciente amenaza a la seguridad del país. 

Conceptos estratégicos de la OTAN

Fuente: Gonzalo Vázquez Orbaiceta (06/06/2022), Conceptos estratégicos de la OTAN: los predecesores de Madrid 2002, Barcelona, CIDOB; y Carmen Romero (2022), “Agenda OTAN 2030 y concepto estratégico 20222”, en Revista de Estudios de Seguridad Internacional, disponible en https://seguridadinternacional.es/resi/html/agenda-otan-2030-y-concepto-estrategico-2022/  

La Cumbre de Madrid de la OTAN en 2022

La Cumbre de la OTAN que se celebró en Madrid en junio de 2022, tuvo como contexto la operación militar especial de Rusia en Ucrania y el consenso entre los socios noratlánticos de que era necesario apoyar e Kiev en su lucha contra Moscú. En Madrid también se anunció un nuevo concepto estratégico, el cual recuerda a los momentos más álgidos de la guerra fría, donde la confrontación entre la OTAN y la entonces URSS prevalecía. En el nuevo concepto estratégico de junio de 2022, es de destacar:

• El reconocimiento de que Rusia es la mayor amenaza para la paz y la estabilidad de la zona euroatlántica;
• La RP China tiene ambiciones que desafían los valores y la seguridad de los aliados noratlánticos; 
• Rusia y la RP China desarrollan una alianza estratégica que fortalece al autoritarismo frente a las reglas del orden internacional;
• El terrorismo sigue siendo una gran amenaza para la seguridad de los ciudadanos de los países de la OTAN;
• Para la OTAN es importante atender la emergencia ambiental, la proliferación de armas de destrucción en masa, y promover el desarme;
• La OTAN está abierta a desarrollar un diálogo constructivo para salvaguardar la seguridad de los socios de la alianza e impulsar la transparencia y la confianza mutuas;
• La OTAN seguirá trabajando para fortalecer la seguridad en casa y la de sus aliados más allá de sus fronteras.

Entre las respuestas que ha dado Rusia a las acciones emprendidas por la OTAN figuran el retiro del país del tratado de las pláticas sobre reducción de armas estratégicas (START), que fue negociado en 2010 y entró en vigor en 2011. El 21 de febrero Rusia señaló que abandonaría el tratado, si bien mantendría el compromiso de limitar sus armas estratégicas conforme a la previsto en ese instrumento jurídico. 

Por otra parte, en diciembre de 2023, el presidente de Bielorrusia, Alexander Lukashenko confirmó que Rusia desplegó armas nucleares tácticas en su país y que el envío se realizó en octubre de ese mismo año. No señaló cuántas armas nucleares tácticas se encuentran en el territorio del país. Sin embargo, se aclaró que el control de las mismas lo tiene Rusia. Lukashenko explicó que las armas nucleares tácticas rusas en territorio bielorruso intentan ser un disuasor contra Polonia y la OTAN.

A propósito de la disuasión, es importante recordar que Finlandia y Suecia, dos países escandinavos neutrales que a lo largo de la guerra fría declinaron incorporarse a la OTAN para evitar conflictos con la Unión Soviética, actualmente ya forman parte de la alianza noratlántica. Finlandia concretó su proceso de adhesión en abril de 2023, en tanto Suecia hizo lo propio el 7 de marzo de 2024. Estas adiciones son muy valiosas para la alianza noratlántica, toda vez que Finlandia comparte una frontera de 1 340 kilómetros con Rusia y se encuentra muy cerca de la flota del norte del país eslavo, en tanto que Suecia posee la isla de Gotland que se ubica a escasos 330 kilómetros de Kaliningrado, donde los rusos alojan a la flota del Mar Báltico. En este sentido, Rusia parece más “encerrada” y “acotada” por la OTAN, si bien ello empuja al país a fortalecer los lazos no sólo con Bielorrusia, sino también con vecinos como Armenia, Kazajstán, Kyrgyzstán, Uzbekistán y Tayikistán, países estos último que pertenecen a la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC) creada en 1992. De igual forma, la alianza con la RP China y las relaciones con los BRICS (Brasil, Rusia, India, RP China y Sudáfrica), más sus nuevos agremiados (Arabia Saudita, Emiratos Árabes Unidos, Egipto, Kenia e Irán) prometen una mayor polarización del mundo. En este sentido hoy la OTAN está comprometida con una visión de “ellos contra nosotros”, mientras que Rusia aviva esa división, si bien las grandes amenazas a la seguridad internacional (pandemias, delincuencia organizada, terrorismo, crisis ambiental, pobreza, exclusión, etcétera) siguen sin ser atendidas, ni en sus causas, como tampoco en sus consecuencias. El mundo es un lugar cada vez más inseguro y aun así la OTAN celebra 75 años.