De la ronda de DOHA al TLCAN 2.0
Desde la conclusión de la Ronda de Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales gestionada al amparo del entonces Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), y que propició el nacimiento de la Organización Mundial del Comercio (OMC), se generalizó la creencia de que efectivamente se transitaba hacia un sistema de economía mundial que generaba oportunidades de comercio muy positivas. Esto se “justificaba” por las considerables reducciones arancelarias que se habían logrado -a lo largo de todas las negociaciones comerciales desde el establecimiento del GATT-, el desmantelamiento paulatino del comercio agrícola administrado y reglas más transparentes en otras esferas que se incorporaban a la “agenda del comercio internacional” ahora bajo la égida de la nueva institución, esto es, la OMC.
No obstante, en realidad el aprovechamiento de las oportunidades del comercio mundial a partir de los 90 no fue uniforme para todos los países dadas las diferencias estructurales existentes entre las economías nacionales. De hecho, cuando se analiza la composición y dinámica de los flujos de comercio mundial en esos años, resulta evidente la continuada concentración del dinamismo en unos pocos países y productos. Así, en el año 2002, los países en desarrollo exportaban menos del 30 por ciento del total de exportaciones mundiales de mercancías. Si se excluía de los cálculos a los países en desarrollo de Asia, entonces las economías de Latinoamérica y el Caribe, África y Medio Oriente participaban con sólo 11. 6 por ciento en el total de ventas externas mundiales de bienes. Por su parte, la marginación de los países en desarrollo dentro de las transacciones internacionales de servicios era mucho más marcada. A fines del 2002, el conjunto de países en desarrollo participaba con sólo el 22. 5 por ciento en las exportaciones mundiales de servicios. Si de los cálculos se excluían a los países asiáticos, entonces esa proporción se reducía a sólo 7. 5 por ciento del total.
El panorama no ha cambiado. Según la OMC, los países en desarrollo y los menos adelantados, han tenido diversos problemas en lo que concierne a su participación en el comercio internacional. En 2015, sin ir más lejos, las exportaciones de mercancías de las economías en desarrollo disminuyeron un 14 por ciento y sus importaciones un 13 por ciento. La caída de los precios de los combustibles y otros productos básicos siguió afectando negativamente a América Latina, Medio Oriente y África. Las exportaciones de los países en desarrollo de Europa y Asia, que en 2013 y 2014 registraron un crecimiento positivo pero cada vez menor, disminuyeron en 2015.
Aún y cuando los países en desarrollo fueron favorecidos por una mayor protección jurídica a través de los acuerdos adoptados tras la Ronda de Uruguay, los principales beneficiarios del proceso de liberalización comercial de bienes y servicios siguen siendo los países industrializados. Varias razones determinan este resultado global:
El peso que tienen los países más desarrollados en la economía y el comercio mundiales explica una concentración análoga de las ganancias de bienestar producto de los acuerdos multilaterales de comercio,
Los países en desarrollo enfrentan serios problemas estructurales internos que les impide convertir automáticamente condiciones potenciales de acceso a mercados en oportunidades comerciales reales,
La mayor capacidad negociadora de los países industrializados les permite defender sus intereses nacionales con eficacia y utilizar las negociaciones para modificar principios y disciplinas multilaterales con el propósito de acomodar sus propias políticas e instrumentos de política comercial.
Así no es de extrañar que las naciones industrializadas lograran incorporar al sistema multilateral de comercio, los sectores en los que cuentan con sólida hegemonía tecnológica. Fueron capaces además de extender las reglas del GATT – referidas a productos – hasta abarcar derechos de agentes privados, lo que limita la capacidad de los gobiernos de países en desarrollo para cambiar las conductas de empresas transnacionales que operan en sus territorios. Por otra parte, los países desarrollados redujeron los costos de ajuste de sus sectores con uso intensivo de recursos naturales y/o trabajo poco calificado y tecnología madura, mediante los generosos períodos de transición hacia mercados más abiertos y competitivos que permiten los acuerdos adoptados y; además, lograron introducir dosis importantes de flexibilidad para las disciplinas que inciden en las políticas agrícolas, así como para ciertos tipos de políticas industriales.
De acuerdo a lo estipulado, la I Conferencia Ministerial de la OMC tuvo lugar entre el 9 y el 13 de diciembre de 1996 en Singapur. Ministros de comercio exterior, finanzas y agricultura de los más de 120 miembros de la OMC en aquel entonces, participaron en esta reunión, la primera desde el establecimiento de la organización en enero de 1995. En esta conferencia se examinaron diversos asuntos en relación con el trabajo desarrollado en los dos primeros años de actividad de la institución y en particular, respecto a la ejecución de los acuerdos adoptados en el marco de la Ronda Uruguay. En la Declaración Ministerial se resumieron diversos compromisos en relación con la ejecución de los acuerdos, la revisión de las negociaciones en curso, el programa de trabajo, y otros asuntos institucionales. Esta primera ministerial se recordará por haber acuñado el término de “agenda incorporada” y además por la decisión de establecer grupos de trabajo para examinar la relación entre comercio e inversión, la interacción entre el comercio y las políticas de competencia, y la transparencia en las compras gubernamentales; y además haber orientado al Consejo para el comercio de bienes a realizar trabajos analíticos exploratorios respecto a la simplificación de los procedimientos aduaneros lo que se consignó con el término de “facilitación del comercio”.
La II Conferencia Ministerial (Ginebra, mayo de 1998) estuvo caracterizada – en lo esencial – por la conmemoración del 50º Aniversario del sistema multilateral de comercio. Además de los señalamientos en relación a la importancia del salvaguardar los avances en términos de liberalización comercial, los ministros reconocieron que la ejecución plena y justa de los acuerdos de la OMC y las decisiones ministeriales resultaba imperioso para la credibilidad del sistema multilateral de comercio y su institución rectora. En línea con ello los ministros decidieron que debería iniciarse un proceso - conducido bajo la dirección del Consejo General - para asegurar la plena ejecución de los acuerdos y preparar la tercera sesión de la Conferencia Ministerial. En cierta forma se adelantaba la perspectiva de que como parte de ese proceso, sería conveniente que en la III Ministerial se lanzara una ronda de negociaciones comerciales globales.
Sin embargo, la III Conferencia Ministerial de la OMC (Seattle, noviembre 30 – diciembre 3 de 1999) concluyó sin acuerdo alguno. Los países desarrollados presionaron para lograr una agenda amplia para las negociaciones, mientras que la mayoría de las naciones en desarrollo consideraban que sólo debían llevarse a cabo nuevas negociaciones en agricultura y servicios, tal y como se había acordado como parte de la “agenda incorporada”. En las sesiones finales de este fallido encuentro ministerial, los delegados del mundo en desarrollo se pronunciaban por la necesidad de realizar un balance del impacto de los acuerdos de la Ronda Uruguay, en una especie de consolidación del acervo de las negociaciones precedentes – que incluyera el análisis de los compromisos incumplidos – antes de acometer la negociación para la liberalización de nuevos sectores. Al final, la presidenta de las sesiones – Charlene Barshefsky, Representante Comercial de Estados Unidos – señaló que el tiempo pasaba y que las divergencias de opinión permanecían insalvables. Por tanto, propuso posponer las discusiones para disponer de tiempo con vistas a realizar consultas y “encontrar medios creativos para poder finalizar el trabajo encargado a la conferencia ministerial”. Así las cosas, a partir de Seattle se fueron abriendo paso las ideas respecto a que el futuro del sistema multilateral de comercio estaría indisolublemente vinculado a la capacidad que el mismo tuviera de incorporar las demandas insatisfechas de la mayoría de los países en desarrollo y por tanto, colocar la “agenda del desarrollo” en el centro de las discusiones del comercio mundial. Dos años después, esas fueron las aspiraciones que condujeron a la adopción de la “Agenda de Doha para el Desarrollo”.
La IV Conferencia Ministerial de Doha y la “ronda del desarrollo”
En Doha, los ministros de los países miembros de la OMC aprobaron un Programa de Trabajo abarcador, con muchos temas, pero considerando al desarrollo como eje articulador de los mismos. Por ello, los objetivos previsibles de esta etapa implicaban necesariamente el tratamiento de todos ellos en forma global e interrelacionada, condición necesaria para que pudieran obtenerse resultados equilibrados.
Esta ronda de negociaciones multilaterales – iniciada oficialmente en noviembre de 2001 – es la primera en el ámbito de la OMC. La Declaración Ministerial de Doha establece el mandato para las negociaciones y otros trabajos, incluidos todos en un total de 21 temas, dentro de los cuales se incorporan los relativos a la aplicación de los acuerdos de la Ronda Uruguay que desde la preparación de la conferencia ministerial de Seattle había constituido una prioridad para la mayoría de los países en desarrollo. De acuerdo a lo aprobado, la fecha límite para concluir los trabajos sería el 1o de enero del 2005, con excepción de las negociaciones relativas al Entendimiento sobre Solución de Diferencias y las relativas a las indicaciones geográficas de vinos y bebidas alcohólicas.
En la Declaración Ministerial de Doha se estableció, además, que las negociaciones se regirían por el principio del “compromiso único” (“single undertaking”) lo que de hecho implica que las negociaciones no terminarían sino hasta que no se alcanzaran acuerdos en todos los temas.
Las negociaciones se celebrarían – como había sido la práctica desde la constitución de la OMC - en el marco del Comité de Negociaciones Comerciales (CNC) y sus órganos subsidiarios. Adicionalmente, a partir de la conclusión de la ministerial de Doha, comenzaron los preparativos para las negociaciones que se iniciarían – siempre y cuando existiera consenso - después de la Conferencia de Cancún sobre los “temas de Singapur”; y también se definieron grupos de trabajo para dos temas de interés particular para las economías en desarrollo: “comercio, deuda y finanzas”, y “comercio y transferencia de tecnología”.
El mandato Ministerial de Doha también apuntó a que se definiera un programa para examinar las cuestiones relativas a las “pequeñas economías”, el “trato especial y diferenciado” (vinculado a los problemas de aplicación) y estableció compromisos en cuanto a cooperación técnica y creación de capacidades nacionales.
Luego de definido el Programa de Trabajo de Doha, las tareas concretas comenzaron en Ginebra (enero de 2002) con el establecimiento del Comité de Negociaciones Comerciales (CNC). En cuanto a la estructura de las negociaciones se establecieron sólo 2 comités de negociaciones supervisados directamente por el CNC: uno para el tratamiento del acceso a mercado y otro para los temas “normativos” (anti-dumping, subvenciones, acuerdos comerciales regionales). Dado que los restantes temas serían negociados en órganos ya existentes (agricultura, servicios, propiedad intelectual, medio ambiente, tratamiento especial y diferenciado y solución de controversias) se establecieron nuevas pautas.
Durante el primer semestre de 2003, las tareas en Ginebra se concentraron en perfeccionar el programa de trabajo y en las modalidades de negociación. Un examen de la trayectoria dejó en claro que el progreso había sido desigual y no enteramente satisfactorio. Además del crucial tema de la “liberalización del comercio agrícola”, los países en desarrollo mostraban su preocupación por el lento avance en materias tales como “tratamiento especial y diferenciado”, “textiles y confecciones” y en “propiedad intelectual”. Los países desarrollados – por su parte – también juzgaban como muy lentos los avances en materia de medio ambiente e indicaciones geográficas y en los “temas de Singapur”.
Ya a fines de agosto de 2003, o sea en vísperas del inicio de la V Conferencia Ministerial de Cancún, la marcha de las negociaciones y, por tanto, el pronóstico en relación a los resultados de esta importante reunión, resultaba a todas luces bastante pesimista. Varios eran los elementos que explicaban esta excesiva cautela en relación con los resultados previsibles de la conferencia de Cancún:
Básicamente no se había cumplido ninguna de las fechas propuestas para los temas que componían el programa de desarrollo.
Se observaba muy poca flexibilidad en las posiciones negociadoras que, en ciertos casos, implicaba el regreso a posiciones existentes con anterioridad a Doha.
Se estaba en medio de un impasse en los temas de acceso a mercados agrícolas, de servicios y de bienes no agrícolas.
Sobre el caso particular del comercio agrícola – de especial interés para muchos de los países de ALC, y que según varios analistas determinaría el éxito o fracaso de Cancún - y a pesar del esfuerzo de Brasil, India y China junto a otros 18 países con vistas a elaborar un borrador de acuerdo como alternativa a la propuesta de EEUU-Unión Europea, no se pudo lograr siquiera una aproximación entre ambas iniciativas.
El borrador de declaración de Cancún sometido a fines de agosto de 2003 por el Presidente del Consejo General a los ministros de los Estados miembros, si bien reconocía en última instancia las posiciones encontradas en la casi totalidad de los temas, era fuertemente criticado por varias delegaciones de naciones en desarrollo, quienes observaban cierto protagonismo de las posturas sostenidas por los países industrializados en el texto del borrador.
La V Conferencia Ministerial de la OMC: el fracaso de las negociaciones y los temas de Singapur
El fracaso de la conferencia de Cancún, tiene implicaciones importantes para el cumplimiento de los objetivos incorporados en la “Ronda de Doha”, negociaciones que debían concluir a fines de 2004. Varios fueron los factores – según un destacado analista estos elementos eran tanto de “sustancia” y referidos a “tácticas negociadoras”, como de “procedimientos” – que conspiraron contra el logro de acuerdos en esa importante cita ministerial.
En cuanto a los aspectos de procedimiento, estos se relacionaban directamente con cierto desorden en la etapa final de las negociaciones. En efecto, cuando se distribuyó el nuevo proyecto de Texto Ministerial revisado (PTM Rev.2) un día antes de que finalizara la conferencia - era cuando realmente las negociaciones podrían haberse iniciado en serio. Fue en esas circunstancias que la presidencia de la conferencia decide abordar las cuestiones de Singapur sin dar espacio para avanzar en las negociaciones que estaban en curso, sobre todo en cuanto a agricultura. A partir de ese momento, y a medida que se fueron afianzando las posiciones contradictorias sobre estos temas, se decide poner fin a la reunión. Algunos observadores consideraron como “prematura” la decisión de la presidencia de terminar los debates, en un momento en que varias delegaciones estaban preparadas para continuar negociando sobre la base de que creían que todavía era posible alcanzar al menos algunos acuerdos.
De todas formas, hay necesarias consideraciones institucionales que deben tenerse en cuenta a la hora de evaluar el fracaso en Cancún. En efecto, si bien la OMC procede del GATT, y es oficialmente una institución, se ha mantenido la naturaleza “contractual” del mismo, y lógicamente, sus ritos y convenios orales. Ello se ha manifestado en que sólo unos cuantos miembros han participado activamente y han adoptado las decisiones fundamentales. Incluso cuando se negoció la Ronda Uruguay del GATT participaron activamente pocos países en desarrollo. Actualmente los países en desarrollo son una gran mayoría que, por diversas razones, ya no actúan de manera pasiva. Por consiguiente, el contexto de “club pequeño” que permitió alcanzar acuerdos por consenso ha desaparecido y por ello, muchos consideran que resulta imperiosa una reforma de la OMC y de las propias reuniones ministeriales para que no sólo prosigan las negociaciones, sino también para que la OMC siga siendo una institución viable.
Cuatro fueron las fuentes básicas de conflicto que determinaron el fracaso de Cancún:
La tensión y animosidad en relación a las negociaciones sobre agricultura, la que tuvo como nuevo “ingrediente” la emergencia del “G-20+” de países en desarrollo (liderado muy eficientemente por Brasil), lo que sin lugar a dudas le dio una fuerte dimensión Norte-Sur a las contradicciones comerciales en la OMC.
El impasse en las negociaciones sobre el acceso a los mercados para los productos no agrícolas (conocidas por sus siglas en inglés NAMA)
La incorporación a las discusiones de la iniciativa referida a la reducción/ eliminación de los subsidios al algodón, prioridad para cuatro países africanos; lo que contribuyó a acentuar la polarización Norte – Sur en las negociaciones.
El rechazo del grupo ACP (África, Caribe y Pacífico) a negociar ninguno de los cuatro “temas de Singapur”, a pesar de ciertas concesiones al respecto realizadas por la Unión Europea al final de las discusiones en Cancún, en el sentido de aceptar el retiro de la mesa de ciertos temas dentro de los que se mencionaban los de “inversión” y “políticas de competencia”, dos de los temas más sensibles desde la perspectiva de los países en desarrollo.
La Ronda de Doha a 16 años de distancia
Tras la V Reunión Ministerial de Cancún, han cambiado muy pocas cosas en el proceso negociador que se efectúa al amparo de la OMC. Si bien se han efectuado, conforme a tradición, conferencias ministeriales cada dos años –la VI en Hongo Kong en 2005; la séptima en Ginebra, en 2009; la octava también en Ginebra en 2011; la novena en Bali, en 2013; la décima en Nairobi en 2015- y se han enarbolado múltiples compromisos encaminados a facilitar la conclusión de la ronda más larga de la historia – el entorno internacional parece poco favorable para apostar por el multilateralismo comercial.
Corresponderá a Buenos Aires albergar del 10 al 13 de diciembre próximos, la XI Reunión Ministerial de la OMC. Esta reunión se producirá en momentos en que una de las potencias comerciales más importantes del mundo, Estados Unidos, está apostando por el proteccionismo. No sólo decidió no participar en el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP), sino que actualmente renegocia el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) con México y Canadá. La suerte de los otros tratados de libre comercio que Washington mantiene con Corea del Sur, Panamá, Colombia, Perú, Omán, Bahréin, Centroamérica y República Dominicana (CAFTA-DR), Marruecos, Australia, Chile, Singapur, Jordania e Israel, es incierta, pero es razonable suponer que Trump podría revisar los términos acordados, una vez que concluya la renegociación del TLCAN 2.0, mismo que podría servir como referente para ese fin.
Algunos especialistas han señalado que México debe apoyarse en la OMC para poder acceder a los mercados internacionales, en particular al de Estados Unidos, en el caso de que éste país decida retirarse definitivamente de la renegociación del TLCAN 2.0. Con todo, el estancamiento que padece la OMC, resta márgenes de maniobra a esa posibilidad. Además, hoy las condiciones imperantes en el comercio internacional son distintas de aquellas en que la OMC nació. En aquellos tiempos, como se recordará, la negociación y conclusión del TLCAN, coadyuvó a allanar el camino para la finalización de las negociaciones de la Ronda de Uruguay. Hoy, la renegociación del TLCAN 2.0 plantea temas que, si bien figuraron de manera prominente en el TPP, son polémicos y propician el disenso en el seno de la OMC. Es decir que, en el mejor de los escenarios, si la renegociación del TLCAN 2.0 concluyera en tiempo y forma, difícilmente este hecho favorecería la culminación de la eterna Ronda de Doha.
Claro que no todo está perdido para la OMC porque entre sus 164 miembros, muchos desean impulsar y apoyar al sistema multilateral del comercio. Sin ir más, lejos, en julio pasado, 47 países desarrollados y en desarrollo –entre ellos México- hicieron un llamado a la comunidad internacional para salvaguardar al sistema multilateral del comercio amparado en la OMC, por considerar que dicha institución es esencial para lograr un crecimiento global sustentable e incluyente favorable al desarrollo. Esta convocatoria acontece a la luz del advenimiento de la ya citada XI Conferencia Ministerial y se produce luego de que algunas naciones han pretendido cuestionar la legitimidad de debatir en la OMC temas de interés para los Estados miembros, amén de la clara ausencia de voluntad política para hacer de este foro, el entorno en el que preferentemente se lleven a cabo las negociaciones comerciales. En la reciente Cumbre del Grupo de los 20 (G20) celebrada en Hamburgo, Alemania, los participantes se comprometieron a hacer de la XI Conferencia Ministerial de Buenos Aires un éxito. Es de esperar que, pese a lo expuesto, la OMC sea reivindicada en dicha reunión y la Ronda de Doha pueda encontrar finalmente la luz al final del túnel.