“El 10 de agosto [de 1996] era la fecha fatal para la apertura a la competencia en larga distancia. Nunca en mi vida he trabajado más que en esos meses. Había pasado la Ley, se habían otorgado concesiones a los entrantes, se habían emitido las reglas para la competencia. Sin embargo nadie había pensado en la agencia reguladora. En vez de quedarme como Subsecretario, me gané la rifa del tigre y el Presidente Zedillo me mandó a Cofetel. El día que se abrió la competencia, perdí mi oficina con peluquería y comedor privado en la Secretaría, y me mandaron a un rincón en la torre de telecomunicaciones donde mi escritorio era una caja de cartón. La Oficialía Mayor me mandó decir que tenía que devolver de inmediato mi computadora. Así fue el inicio de este largo proceso. Sin oficinas, sin comisionados, sin personal, sin presupuesto, sin computadora y por supuesto, sin autonomía…”1
La reivindicación del testimonio que antecede va más allá de la anécdota: plantea las condiciones de creación de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel), cuyo origen se remonta al 9 de agosto de 1996, al promulgarse el Decreto presidencial que la origina.2 Como es evidente, el órgano regulador nacía y debía de crear todo para ganar espacio institucional, estar en condiciones de iniciar su operación y mantener su funcionamiento.
La remembranza también es pertinente porque antes de que termine el año la Cofetel habrá de dar paso al nuevo regulador, el Instituto Federal de Telecomunicaciones, que además de autónomo a nivel Constitucional, ahora no tendrá cajas de cartón para habilitar escritorios, sino por lo menos un edificio moderno de diez pisos que alberga recursos y activos de todo tipo, con los cuales podrá iniciar su desempeño y cumplir las altas expectativas que despierta.
Mas las diferencias de origen pierden relevancia al considerar una situación que comparten uno y otro organismo. En efecto, tal y como la Cofetel de antes, el Instituto de ahora está en condiciones de aprovechar el recurso más eminente de la regulación: el capital humano, el personal especializado que si desde aquel 1996 era ya indispensable, hoy en día se conforma como el núcleo central sobre el cual estructurar la política regulatoria y su implementación.
En aquel 1996, la Cofetel integró algunos cuadros de distintas dependencias oficiales -como la Dirección General del Espectro Radioeléctrico, por ejemplo- y dispuso de la totalidad del personal del Instituto Mexicano de Comunicaciones (IMC), con el cual logró un posicionamiento sólido para desarrollar acciones regulatorias sustantivas. La emisión de los Planes Técnicos Fundamentales, instrumentos básicos para apuntalar la liberalización del mercado telefónico, pudieron diseñarse mediante el concurso de varios ingenieros especialistas que se habían formado en el IMC. Fui parte de esos equipos y puedo atestiguar que la alta especialización y capacidad de sus miembros permitió no solo generar a suficiencia las plataformas teóricas y conceptuales necesarias para estructurar los reglamentos señalados, sino también el conformar un cuerpo de funcionarios capaz de interactuar con la industria para implementar las medidas regulatorias debutantes, que abrían brecha a la competencia telefónica. Disponer del recurso humano otorgó una ventaja cualitativa que la Cofetel pudo capitalizar. Y para Ifetel se plantea la misma posibilidad.
Enseguida reseño algunas de las particularidades que tuvo el proceso de integración de recursos humanos entre el IMC y la Cofetel. La experiencia puede arrojar lecciones al asumir que, como dispone el artículo Séptimo transitorio de la Reforma constitucional en materia de telecomunicaciones, los recursos humanos, financieros y materiales de la Comisión Federal de Telecomunicaciones pasarán al nuevo órgano constitucional, el Ifetel (Poder Ejecutivo Federal, 2013). La renovación del órgano regulador plantea además la oportunidad de generar acciones específicas para capacitar, y profesionalizar no solo a los recursos humanos de Cofetel que habrán de desempeñarse en el Instituto, sino a los nuevos elementos que arriben de otras dependencias y de la sociedad civil. Cualquier actividad que se proponga formar a los funcionarios debe sostenerse en el tiempo, porque los recursos humanos capacitados generan un gran valor no nada más para la institución sino para que el país sea más independiente en su búsqueda de un mayor progreso y bienestar social.
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El IMC fue un organismo desconcentrado de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) cuya formación institucional se formula en el Decreto Presidencial del 15 de abril de 1987. Su único Director General, el ingeniero. Eugenio Méndez Docurro, señalaba entonces que el Instituto venía a conjuntar y optimizar una larga cadena de actividades de gobierno en la investigación y desarrollo de las telecomunicaciones. Las Comisiones Nacionales de Meteorología y del Espacio Exterior, creadas en la década de los sesentas, fueron unidades administrativas que asentaron el precedente de la investigación en el país sobre las aplicaciones espaciales. Otra estructura fundamental la constituyó el Cidet (Centro de Investigación y Desarrollo en Telecomunicaciones), inserto en la estructura orgánica de la Dirección General de Telecomunicaciones desde 1972, y cuyas instalaciones y recursos humanos y financieros fueron los primeros insumos del IMC al crearse en 1987.3
Si bien el Instituto tenía por función principal desarrollar estudios e investigaciones para coadyuvar en la creación de soluciones tecnológicas en comunicaciones, en su labor concreta se enfatizó que el capital humano era un recurso estratégico. En consecuencia, uno de sus objetivos centrales fue contribuir a la formación de recursos humanos de alto nivel en el área de las comunicaciones y las disciplinas afines, el cual tuvo varios asideros a lo largo de los nueve años de vida del organismo. Un ejemplo es el programa de especialización que se concertó con los proveedores de los satélites “Solidaridad”. Tanto con la empresa fabricante de los sistemas como con la compañía que suministró los servicios, se establecieron obligaciones que las comprometían a asesorar a estudiantes, investigadores y funcionarios mexicanos en las disciplinas asociadas al funcionamiento de los satélites. De esta forma, se aprovecharon más de 5 mil horas/hombre de asesoría entre las partes.
Para buscar su consolidación, el IMC fortaleció su plantilla de personal, sobre todo en las disciplinas de la Ingeniería. En el Instituto se edificaron y operaron hasta nueve laboratorios de investigación -entre los que se contó una cámara anecoica, instalación que solo tenía parámetro en Brasil en el continente latinoamericano- y su manejo demandaba personal especializado tanto para proporcionar servicios a la comunidad relacionada, como para el desarrollo de las acciones de capacitación, que tuvieron un carácter permanente. Así, los laboratorios se confiaron a profesionales de cada materia, quienes a su vez formaron a nuevos elementos para generar un círculo virtuoso.
Con la integración del IMC a la Cofetel, el personal adscrito decidió tomar varias rutas de desarrollo. Algunos, quizá los menos, aprovecharon las oportunidades que se ofrecían en las empresas deseosas de sostener su desempeño emergente en el mercado, que poco a poco se liberaba y abría las posibilidades de participación privada.5 Otros formaron empresas propias de consultoría y de prestación de servicios, sobre todo para la homologación de equipos, actividad de gran demanda entonces por la apertura de las redes de telecomunicaciones y la interconexión. Varios más ingresaron a la academia, en aquellas instituciones públicas y privadas que igual buscaban formar profesionales para atender las crecientes demandas laborales que generaba la apertura. El conjunto mayor, sin embargo, permaneció en la institución que nacía y nutrió su estructura orgánica, en especial el Área General de Ingeniería y Tecnología, una de las tres unidades que funcionaron al debut de la Cofetel.
Ya instalado en la Comisión, el personal especializado fue recurso fundamental para iniciar y mantener las actividades de desregulación del mercado de servicios. Entre otras muchas labores, su concurso fue esencial para efectuar los dictámenes sobre las solicitudes de concesión, en especial de aquellas que buscaban instalar las primeras redes públicas, o bien las infraestructuras para la prestación del servicio de televisión restringida. Se intervenía también en la renovación de los criterios para certificar equipos, en la verificación de las normas aplicables, y los especialistas llegados del IMC, participaban habitualmente como personal de soporte técnico para la toma de postura en las reuniones internacionales sobre normalización, que se celebraban en especial con Estados Unidos y Canadá, en el marco de los acuerdos secundarios del TLC. Igual desempeño tuvo el personal de apoyo, como analistas y asistentes, que desahogaron labores administrativas y de gestión de los recursos materiales, humanos y financieros. En conjunto, los recursos humanos provenientes del Instituto jugaron un papel importante en el despegue de la Cofetel.
Pero la Comisión también debió reclutar personal en otras disciplinas y áreas. El IMC aportó el recurso técnico especializado en normas y mediciones, en la ingeniería de los sistemas y de los esquemas de servicio. Las labores de Cofetel demandaban además otra praxis profesional, en especial en las disciplinas asociadas a una estructura regulatoria integrada: el derecho y la economía. De esta forma, poco a poco se conformaron los cuadros principales en cada materia. El aporte económico era y es fundamental para atender temas torales de costos, precios y tarifas de los servicios inclusive; también para las proyecciones de inversión y de gasto, y para justipreciar el equilibrio financiero en la operación de los servicios. El jurídico-legal es igualmente cardinal para diseñar la reglamentación y soportar el ejercicio correcto de las disposiciones y los mandatos vigentes, y de las resoluciones propias de cada caso particular que se somete al Pleno. Se busca por lo mismo legitimar su solidez jurídica, acaso blindar la pertinencia y ética de su aplicación, y consolidar el interés público en el sector, que surge como eje fundamental en proyectos como la portabilidad de los números telefónicos, o bien en la consolidación de las áreas de servicio telefónico local. Por último, de la ingeniería se derivan actividades independientes y complementarias, que enlazan tanto el diseño de los servicios como su funcionamiento. La supervisión y verificación aporta en efecto el elemento correctivo del suministro; la prospectiva tecnológica y de mercados el devenir posible de los sistemas y servicios. Entre ambos polos se cocina el entorno deseable que el órgano regulador busca aterrizar con sus resoluciones administrativas.
Tanto el personal y los especialistas que llegaron del IMC como muchos más que se integraron, conforman hoy una plantilla competente, versada, escasa y apenas suficiente sin embargo, pero con los conocimientos y prácticas profesional necesarios para alternar con ventaja en el escenario de la industria. Su experiencia, su instrucción, e igual su disponibilidad y afanes por aprender y mejorar, resultan idóneos para atender las nuevas condiciones que se han definido para el Ifetel, y para resolver con prestancia tanto los compromisos regulatorios que es preciso solventar en tiempos acotados, como para enfrentar las áreas de regulación emergentes, como los derechos de las audiencias; la propiedad cruzada de medios, o el análisis de los contenidos, que deberán analizarse y dictaminarse.
El conjunto de trabajadores y personal de apoyo, de especialistas y expertos que hoy integran el núcleo laboral del organismo, conjunta las siguientes cualidades:
i) Preparación académica y curricular suficiente y adecuada. Quienes que laboran en el organismo se han cultivado en las materias y disciplinas asociadas al tema regulatorio, y no solamente disponen de conocimientos teórico-metodológicos sino también han aterrizado esa preparación en la resolución de asuntos concretos del mercado. Un ejemplo de esta cualidad se argumenta en los proyectos distintos que han abordado el análisis y la definición de los modelos de costos de los servicios. Resolver ese problema no demanda únicamente una formación sólida en economía -incluso en economía de bienes intangibles, habida cuenta por ejemplo del peso específico que alcanza el software en las estructuras del suministro- sino la capacidad y el entrenamiento para aplicar esos conocimientos en casos de interconexión donde se relacionan e interactúan protagonistas definidos y con distintivos propios, y proceso que sucede además en un contexto socioeconómico e histórico-material preciso.
ii) Experiencia probada y comprobada en el desempeño de las tareas y actividades regulatorias. Si bien la Cofetel no llega a 20 años de existencia, la dinámica de cambio que caracteriza a las telecomunicaciones y el crecimiento sostenido que ha tenido desde la década de los noventa, son vectores que obligan a efectuar una evaluación permanentes del sector y de sus tendencias. Ello ha exigido que en conjunto los trabajadores del organismo dispongan de los conocimientos y la habilidad suficiente para detectar los cambios, examinar sus consecuencias e impactos, y proponer aquellas indagatorias y evaluaciones que con rapidez indiquen las mejores rutas a seguir, para intervenir en tales acontecimientos definitorios mediante las acciones regulatorias respectivas. Por su carácter acumulativo y único, este proceso de análisis, decisión y propuesta rutinario -y que solo se conoce cuando el tema a dictaminar llega a la agenda pública y despierta interés general- ha generado una gran experiencia y práctica profesional.
El saber hacer de cada trabajador es una cualidad invaluable para el órgano regulador.
iii) Enlace, vínculos e interlocución con los protagonistas internacionales de la regulación y con la autoridad institucional del sector. Sobre todo en los últimos tiempos, el accionar de la Cofetel y de sus miembros con las instancias internacionales dedicadas a la regulación en telecomunicaciones se ha acentuado, propiciando un intercambio virtuoso de información, conocimientos y experiencias regulatorias.6 Estas relaciones, que ya no demandan presencia física y en cambio se han prodigado mediante los sistemas electrónicos de comunicación, implican que nuestros recursos humanos puedan actualizarse y conocer de primera mano y por los protagonistas directos las mejores prácticas internacionales. Además, el diálogo e interacción entre la comunidad propicia la conformación de redes y de estructuras horizontales de consulta y vinculación, donde los trabajadores pueden comunicarse con sus pares.
iv) Disposición al aprendizaje y la preparación continua. Si bien es conocido que el avance de la tecnología siempre es un desafío para la propuesta de regulación, la atención que la Cofetel dedica a la prospectiva coadyuva en el intento a no perder distancia entre el hecho y la premisa tecnológica que busca capitalizar sus beneficios y desechar sus posibles impactos negativos para el mercado o para el consumidor. En épocas recientes, este equilibrio se ha fortalecido, como por ejemplo se demuestra con la promulgación de la resolución del Pleno para adoptar el estándar asiático en la explotación de la banda de 700 MHz. Acciones como ésta implican el desarrollo intensivo de estudios y valoraciones del entorno nacional y foráneo en temas no solo de naturaleza tecnológica, sino de índole comercial; de estructuras de mercado, de normatividad internacional, e incluso de política y de diplomacia, en tanto el estándar seleccionado es diferente al que propone nuestro mayor socio comercial, Estados Unidos. De esta forma, el personal adscrito a estas labores ha debido entregar su mejor esfuerzo a la aprehensión de una temática muy variada.
Estos cuatro distintivos indican que en términos de recursos humanos la transición entre Cofetel y el nuevo Instituto está garantizada. Sin embargo, para mantener esa preeminencia en el capital humano es preciso implementar acciones complementarias que tanto actualicen y enriquezcan la preparación del recurso actual, como prevean que la formación de personal es área estratégica que demanda apoyos específicos para mantener un concurso superior. Tres medidas pueden contribuir con este propósito.
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Como todo recurso humano, el personal adscrito a nuestra institución es susceptible de mejorar y optimizar su desempeño. Por ello, en el documento “Agenda para la Competitividad” que presente hace algunos años, se considera ya que una de las respuestas más acertadas al desafío regulatorio es tanto la profesionalización y especialización del capital humano como lograr los mayores estándares de calidad en los procesos de gestión y de desempeño de la institución. Y ambos desarrollos presentan una gran sinergia (Peralta, 2010). La combinación virtuosa entre el personal preparado, la reglamentación precisa sobre sus funciones específicas y los manuales de organización y de procedimientos del caso, así como un código de ética definido para normar el comportamiento institucional de los funcionarios, se consideraba la base esencial sobre la cual fincar el desempeño eficiente, eficaz y exitoso del órgano regulador. Aunque cada elemento tiene gran relevancia en lo particular, el componente humano prevalece como vector estratégico por el convencimiento de que su intervención calificada en los procesos y actividades es el recurso más difícil de obtener y de conservar. Los demás elementos pueden diseñarse y obtenerse; más aún comprarse. En contraparte, el capital humano debe formarse, instruirse y desempeñarse inclusive en el escenario laboral concreto para conquistar su máxima preparación.
Una de las propuestas de la Agenda que ante las nuevas circunstancias institucionales quiero reeditar, reivindica la creación de un centro de capacitación y profesionalización del organismo, cuya misión es evidente. La preparación se enfoca desde luego en las materias articuladas con los temas regulatorios, aunque una variación importante de la iniciativa es que también exploraría el suministrar contenidos formativos relacionados con la demanda del personal y con sus intereses profesionales. La visión del centro es entonces formar individuos y ciudadanos integrales, completos y responsables, que además son funcionarios públicos adscritos a las unidades administrativas del regulador. Importa entonces lo que el personal realiza para la institución, pero igual que el desarrollo humano sea la meta operativa de la instrucción y enseñanza.
El centro encuentra resonancia en un segundo instrumento, ahora organizacional: un sistema de evaluación y promoción de calificaciones gerenciales y regulatorias, instancia cuya funcionalidad es potenciar la capacidad profesional y de respuesta de la institución a partir de diagnosticar tanto los obstáculos en los procedimientos operativos, como las desviaciones en los procesos de trabajo. La enmienda de la problemática detectada corre a cargo del personal adscrito, a quien se apoya con las herramientas adecuadas e idóneas según sea cada caso. Con ello tanto se optimiza la eficiencia de la organización como se forma e instruye a sus recursos en el lugar mismo de trabajo.
Finalmente, una tercera acción refiere a las actividades de servicio social y de prácticas profesionales,7 mismo conjunto que no solo relaciona a la institución con los estudiantes y profesionistas recién egresados. Asimismo, son desarrollos que pueden constituirse como un elemento vértice de tres fortalezas, en tanto funcionan:
a) Como instrumento para sensibilizar a la sociedad en general y a los grupos académicos implicados en el estudio del sector, sobre la importancia y complejidad del diseño e implementación de las tareas regulatorias. Con ello se genera una mejor apreciación y juicio sobre la funcionalidad, marcha y actuación del organismo.
b) Como procedimiento institucional para reclutar personal preparado, el cual puede nutrir y enriquecer esas labores con un aporte profesional comprobado. Y,
c) Como plataforma de difusión de las actividades sustantivas del regulador, ya que a través del involucramiento de representantes más que dignos de la comunidad académica, la sociedad podrá valorar el esfuerzo de la institución. Tal difusión tiene la virtud de sustentarse en una comunicación directa y frontal con los participantes en los proyectos de servicio social y prácticas profesionales.
A partir de estos tres ejes el objetivo general de los proyectos de servicio social y prácticas profesionales es generar una plataforma institucional de vinculación para establecer relaciones estables de intercambio con la comunidad académica. Asi, los participantes en esta iniciativa son testigos tanto de los mecanismos, fórmulas y procedimientos que se utilizan para resolver los desafíos de la regulación, como de la problemática y complejidad que conlleva. La compresión del quehacer de la institución sería más fácil, porque a partir del vínculo con la sociedad podrá valorarse el esfuerzo que se hace.
Una segunda ventaja: el programa posible puede aprovecharse para captar y asimilar personal ya preparado, fresco y con motivación, que con su involucramiento en el proyecto puede perfeccionar capacidades, saberes y habilidades mediante su inserción en el escenario profesional real. En el mismo eje de desarrollo, en tanto se busca maximizar el bagaje conceptual de los protagonistas externos mediante experiencias específicas, el personal de la institución podrá perfeccionar a la vez sus propios conocimientos y optimizar su desempeño, justo porque reflexiona y evalúa de manera permanente sobre su práctica laboral cotidiana.
A estos tres planteamientos pueden sumarse muchos más. Con seguridad, no faltará creatividad a los funcionarios de Ifetel. Lo que he pretendido es reconocer que los recursos humanos que hoy laboran en la Comisión son el recurso más valioso de la regulación porque disponen ya de todos los elementos para resolver los desafíos que conlleva. Y si el nuevo Instituto habrá de desempeñarse con la máxima jerarquía institucional posible, dispone ya de un activo poderoso para llevar a cabo la profunda reestructuración regulatoria de las telecomunicaciones que todos deseamos.
Bibliografía citada: Méndez Docurro, E. (1991). “Instituto Mexicano de Comunicaciones: una opción al futuro”. En: Revista de Administración Pública. Número 79. Edición dedicada al sector de comunicaciones y transportes. En: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/79/pr/pr3.pdf Fecha: 7 de julio de 2013. Peralta, J.L. (2010).
Una agenda para la competitividad (Transformación de los sectores de telecomunicaciones, radiodifusión y tecnologías de la información). Inédito.
Poder Ejecuto Federal (1989).
Plan Nacional de Desarrollo 1988-1994. México, Secretaría de Programación y Presupuesto. ——————————– (2013).
Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de los artículos 6o., 7o., 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de telecomunicaciones. En: Diario Oficial de la Federación; 11 de junio.
Notas:
1 Declaración de Carlos Casasús, primer presidente de la Cofetel, del 9 de agosto de 2012, al celebrarse el XVI Aniversario del organismo. Citado en Telecomunicaciones y Sociedad, entrada “Cofetel: creación, evolución y desafíos judiciales”, del 21 de mayo de 2013. En: http://telecomysociedad.blogspot.mx/2013/05/cofetel-creacion-evolucion-y-desafios.html. Fecha: 5 de julio de 2013.
2 1.Cfr. Poder Ejecutivo Federal (1996). Decreto de creación de la Comisión Federal de Telecomunicaciones. En: Diario Oficial de la Federación; 9 de agosto.
3 1.Para conocer los antecedentes, funciones y proyectos principales del IMC, ver Méndez Docurro, 1991.
4 1.Una buena muestra de la importancia que tuvieron estos intercambios se aprecia en la labor del investigación del Instituto de Ingeniería de la UNAM. En concreto, puede señalarse el caso del doctor Esaú Vicente Vivas, quien ha diseñado y manufacturado un satélite educativo para entrenar y capacitar a los estudiantes en la concepción, manejo y aprovechamiento de los satélites artificiales. Como lo reconoce el propio doctor, las asesorías con la Hughes Corporation, producto del programa del IMC, contribuyeron a fortalecer sus conocimientos sobre la materia, los cuales pudo traducir en un producto específico.
5 1.En aquella época fue muy conocido que Avantel, integrada posteriormente a Axtel, ofreció trabajo a toda la generación de ingenieros en electrónica de 1997 que estaban por graduarse en el Tecnológico de Monterrey. Tal era la necesidad de personal especializado.
6 1.La opinión sobre estos intercambios de algunos funcionarios y expertos internacionales puede conocerse en la Gaceta de Cofetel Número 61-62 del período enero-abril de 2013, dedicada a analizar la posición de México en el escenario regulatorio internacional de las telecomunicaciones. Algunos de los autores que contribuyeron en la publicación, reconocen plenamente la interlocución que se consigna.
7 Se considera que el servicio social es una actividad laboral obligatoria, sin salario y por tiempos definidos, que busca retribuir los beneficios económicos o de otra naturaleza que la sociedad ha entregado al estudiante para que éste se dedique a cursar el programa curricular que ha elegido. Si bien por esta característica el servicio social puede llevarse a cabo en cualquier momento del período formal de estudios, se acostumbra que su prestación se realice cuando el estudiante está por acreditar la totalidad de la currícula que lo obliga en la carrera seleccionada. Las prácticas profesionales, como su designación indica, son acciones específicas con posibilidad de remuneración simbólica donde el estudiante utiliza y aprovecha los conocimientos adquiridos en el transcurso de su formación académica. Por ello, se realizan casi siempre una vez que el alumno ha acreditado la totalidad de materias y/o de cursos de su especialidad, ya que se busca que tenga la mayor preparación posible para que su aporte sea más valioso y significativo.
