Estructura de la industria de la TV
En el sector de la televisión existen al menos dos niveles: los operadores de medios de transmisión y los productores de contenidos audiovisuales, mismos que tienen una relación de complementariedad en una industria caracterizada por elevados costos de expansión y de actualización tecnológica de la red de transmisión, elevados costos de producción de contenidos audiovisuales, bajos costos de reproducción de contenidos y elevada volatilidad de la demanda de los mismos.
Asimismo, se observan al menos dos modalidades de acceso a los servicios que ofrece la industria. En los servicios de televisión abierta la audiencia accede a éstos gratuitamente a través de equipos receptores de precio reducido, y donde la recepción de un televisor no impide a otro tener acceso de las mismas señales en condiciones similares.
Por su lado, los servicios de televisión restringida consisten en la provisión de múltiples canales de televisión en formatos codificados, mismos que sólo puede descodificar el usuario previo pago de una suscripción, lo cual permite excluir a quienes no han contratado los servicios.
En la industria de la televisión se presentan fuertes incentivos a la concentración ya que, por un lado, la integración vertical entre la producción y la transmisión puede generar ganancias en eficiencia al facilitar la coordinación con las preferencias de las audiencias produciendo contenidos más adecuados para satisfacerlas. Por otro lado, la integración horizontal entre operadores de medios de transmisión permite ampliar la cobertura de localidades de sus redes, mientras que la integración horizontal entre productores de contenidos permite ampliar su portafolio de contenidos audiovisuales y aumentar la capacidad de producción, de manera tal que la empresa disminuye sus riesgos, incrementa su competitividad, y aumenta su capacidad de financiar los elevados costos de la producción.
Las concentraciones resultantes pueden crear o fortalecer empresas con poder en los diferentes sectores del mercado de televisión, en detrimento de las condiciones del proceso de competencia. Al respecto, dado que el acceso de un operador de televisión a una amplia gama de contenidos audiovisuales es determinante para ser una opción atractiva para los usuarios, las cadenas establecidas que controlan el acceso a contenidos tienen incentivos para incurrir en acciones anticompetitivas. De hecho una de las principales causas por las que la cadena de televisión restringida DirecTV salió del mercado, a través de su venta en 2004 a Sky, fue su incapacidad para acceder a los canales de televisión abierta de Televisa, canales a los cuales Sky, como filial de dicha empresa, sí tenía acceso.
Cifras de concentración en la industria
La industria de televisión en México está altamente concentrada. Por ejemplo, en el sector de la televisión abierta 95% de las frecuencias (canales) se encuentra concentrado en dos empresas. Televisa tiene 225 frecuencias propias y 32 afiliadas. TV Azteca 180 frecuencias propias. Televisa es la más beneficiada porque sólo en el DF, tiene 60 megahertz entre canales concesionados y “espejos”, que representan 65% del total.
Esta situación de elevada concentración en el sector se vio exacerbada como consecuencia del Acuerdo por el que se adopta el estándar tecnológico de televisión digital terrestre y se establece la política para la transición a la Televisión Digital Terrestre en México de 2004, a los concesionarios y permisionarios de televisión se les comenzó a otorgar canales “espejo” (canal adicional en UHF) para llevar a cabo ahí sus transmisiones digitales, lo cual tuvo varias implicaciones:
a) Las empresas del sector (Televisa y Televisión Azteca) obtuvieron el refrendo de sus concesiones por 16 años hasta 2021.
b) Se reforzó aún más la posición de las principales empresas del sector pues los 437 canales ocupados por Televisa y TV Azteca se convierten en 874 canales (reservados o en operación).
c) Se limitó el uso del espectro radioeléctrico para la incursión de nuevos jugadores, principalmente en la televisión analógica, aun reconociendo que los canales digitales pueden convivir técnicamente con los analógicos sin necesidad de una separación entre un operador y otro.
Cifras de rentabilidad en la industria
Relacionado a la elevada concentración industrial descrita está el hecho de que hablamos de empresas con grandes activos y con una dinámica de altos ingresos y de gran rentabilidad, propios de un mercado que en la actualidad tiene un valor calculado de 2.8 miles de millones de dólares. Por ejemplo, los activos de la empresa Televisa a fines de 2006, 83 mil 30 millones de pesos, aumentaron 6% de diciembre de 2005 a diciembre de 2006; mientras que sus ingresos, 37 mil 932 millones de pesos, han experimentado una tasa de crecimiento de 10.2% anual promedio en los últimos dos años, y su utilidad de operación (EBITDA) presenta un crecimiento promedio anual para dicho periodo de 24.7%, siendo de 13 mil 749 millones de pesos al cierre del año pasado.
Mención especial merece la filial de Televisa en el negocio de televisión restringida, Sky, pues ésta representa 19.1% de los ingresos totales de la empresa. Esta empresa tiene una participación de mercado de más de 22% en la industria de televisión restringida y un valor de sus activos de seis mil 212.4 millones de pesos. En los últimos tres años los ingresos totales han aumentado a una tasa de 45.2% anual, fundamentalmente por el crecimiento en el número de sus suscriptores, mismo que durante 2006 subió en 14.4% llegando a la cifra de 1.4 millones en enero de 2007. Este crecimiento vertiginoso de sus ingresos se ve reflejado en un aumento sostenido de su utilidad de operación a una tasa promedio de 73.5% anual, llegando en 2006 a un monto de tres mil 555.5 millones de pesos.
Por su parte, los resultados de TV Azteca reflejan los problemas financieros por los que ha pasado la empresa, pero también señalan su fuerte potencial de crecimiento. De esta forma sus activos totales han presentado un comportamiento descendiente pues a pesar del incremento de 12.4% en 2006 (21 mil 423 millones de pesos), éstos aún no alcanzan el nivel de 2003.
En contraste, los ingresos totales de la empresa mostraron una recuperación después de la caída de -0.7% en 2005, alcanzando en 2006 un crecimiento de 7.9%, logrando un nivel de ocho mil 880 millones de pesos. Asimismo la utilidad de operación ha crecido de manera constante a una tasa promedio anual de 3.7%, con lo que llegó a un monto de tres mil 842 millones de pesos en 2006.
Mercado de publicidad en TV
En 2004 la televisión abierta alcanzó 91.7% de los hogares, y la televisión restringida 19.2%. Respecto a la TV abierta en 2005, Televisa tuvo una audiencia de 68.5%, mientras que TV Azteca 28.3% y los demás canales escasamente 3.2%. La gran participación en la audiencia de los dos principales grupos televisivos los vuelve el instrumento por excelencia para la transmisión de la publicidad de bienes y servicios.
Debe observarse que el mercado de publicidad en televisión es uno de los más dinámicos del mundo. En 2005 los servicios de TV captaron cerca de 38% del gasto en publicidad mundial, monto que crecerá a tasas anuales de 6.5% entre 2005 y 2010 debido al desarrollo de la televisión digital. De este monto la TV abierta captó en 2005 94% de la inversión publicitaria en televisión.
En México, el gasto publicitario en televisión tiene un gran potencial de crecimiento pues en 2004 correspondía a sólo 0.46% del PIB, lo que contrastaba con lo observado el mismo año en Brasil (1.52%), Estados Unidos (1.39%), Chile (0.8%) y España (0.75%).
Al respecto, se calcula que el gasto publicitario total en televisión en México registrará en los próximos años un crecimiento anual de 9.3% en el sector abierto y de 32.6% en el restringido.
Asimismo, en 2005 la inversión total en gasto publicitario en nuestro país fue de 44.9 mil millones de pesos, de los cuales 58.0% se destinó a la TV abierta, 3.2% a la restringida y 38.8% a otros medios. Del monto total del gasto publicitario dedicado a la TV abierta Grupo Televisa captó 71.2% y TV Azteca 28.2%.
Con base en la información anterior, puede afirmarse que no existe evidencia que apoye el argumento utilizado por los ejecutivos de las empresas de TV, en contra del establecimiento de nuevas cadenas nacionales, de que el mercado de la televisión en México está saturado y no puede soportar a nuevos competidores; y por el contrario el mercado de la TV en México es de alta rentabilidad y con un gran potencial de crecimiento, el cual podría soportar fácilmente la entrada de múltiples compañías que compitan con nuevos contenidos por las preferencias de la teleaudiencia.
Modelos de la industria de la TV
Por otro lado, debe señalarse que el modelo mexicano actual de dos cadenas nacionales de televisión es anacrónico. Anteriormente en los servicios de radiodifusión, la escasez del espectro radioeléctrico y la necesidad de prevenir interferencias entre los canales de televisión fueron determinantes en las políticas para otorgar un número limitado de concesiones. Por ello, la televisión abierta en casi todos los países del mundo consistía en monopolios o duopolios nacionales.
Sin embargo, desde 1970 diversos países otorgaron nuevas concesiones para favorecer el desarrollo de cadenas independientes que pudieran atender las crecientes demandas de servicios televisivos. Por ejemplo, Estados Unidos originalmente contaba con tres cadenas de televisión con cobertura nacional, pero debido a la fuerte demanda por concesiones para estaciones privadas de televisión adoptó un programa para adjudicar por localidades el espectro disponible en las bandas UHF y VHF.
Este programa permitió el desarrollo de 450 estaciones privadas de televisión para 1995. Posteriormente, diversas emisoras independientes se afiliaron para formar un cuarto canal con cobertura nacional, así como canales mixtos que combinan medios de transmisión de acceso abierto y restringido.
Asimismo, Canadá mantuvo un duopolio televisivo hasta 1970 cuando otorgó concesiones para nuevas estaciones de televisión, mismas que permitieron el desarrollo de dos cadenas regionales separadas y, por otro lado, en Chile existen cinco cadenas independientes privadas.
Políticas regulatorias y de competencia
La existencia de empresas grandes en los mercados no es preocupante por sí misma, pues pueden existir ganancias de eficiencia para la sociedad por el aprovechamiento de las economías de escala y de objetivo, y en algunos casos se presenta una mayor velocidad de innovación y difusión tecnológica.
Sin embargo, en presencia de barreras a la entrada, o en ausencia de un marco regulatorio e institucional fuerte y pro competitivo, las empresas establecidas pueden utilizar su poder de mercado tanto para fijar precios oligopólicos por arriba de los que establecería un mercado competitivo como para fortalecer y perpetuar las barreras que impidan la entrada de empresas competidoras a su mercado, disminuyendo el bienestar social y ocasionando severos daños a la eficiencia del resto de la economía.
Al respecto, en el mundo las autoridades de competencia evalúan las fusiones y las adquisiciones de las empresas en estos sectores caso por caso, y el marco regulatorio debe asegurar que todas las empresas y tecnologías puedan competir en igualdad de circunstancias, eliminando barreras legales artificiales que protejan a algunas a fin de que el proceso competitivo logre su objetivo de aumentar la eficiencia y productividad de la economía, asignando recursos a las empresas y tecnologías más eficientes y desplazando aquellas que no lo son.
Adicionalmente, debe observarse que existe un fenómeno acelerado de convergencia digital, el cual implica que plataformas tecnológicamente diferentes, como las redes de telecomunicaciones y de radio y televisión, podrán dar los mismos servicios de datos, video y audio. Al respecto, la convergencia tecnológica de redes de video, telecomunicaciones y computadoras implica que existen múltiples alternativas para transmitir señales e incorporar a la población mexicana al uso de las nuevas tecnologías, y que es posible intensificar la competencia entre los diferentes proveedores de servicios de comunicaciones y mejorar el nivel de bienestar de los consumidores.
Por ejemplo, la Comisión Federal de Competencia Económica señaló que “… el desarrollo tecnológico en las comunicaciones, y en especial la tecnología digital, permite que diversas redes, plataformas y tecnologías de información y comunicación converjan y compitan en la provisión de múltiples servicios (voz, datos y video) a los consumidores. En los servicios de radiodifusión, tradicionalmente unidireccionales, la digitalización optimiza el uso del espectro y aumenta la capacidad de las redes, lo cual permite: i) prestar servicios bidireccionales de voz y datos; y ii) aumentar tanto el volumen como el número de operadores que pueden producir y distribuir esta información”.
En relación con el diseño regulatorio eficiente que impone el acelerado cambio tecnológico y el fenómeno de convergencia digital, en industrias como las de televisión y telecomunicaciones, la OCDE considera que las mejores experiencias internacionales en términos de logros en reducciones tarifarias para los consumidores, y acceso, diversificación y calidad de los servicios de comunicaciones, siguen prácticas que se basan en la liberalización de los mercados, el desarrollo de esquemas regulatorios sólidos y la promoción efectiva de la competencia entre los proveedores.
Al respecto la OCDE recomienda: i) adoptar los principios de neutralidad tecnológica y flexibilidad; ii) instaurar reguladores autónomos e independientes; iii) fortalecer el alcance, efectividad y aplicación de la política de competencia; iv) asignar de manera eficiente los recursos escasos, incluyendo el espectro radioeléctrico; v) promover el acceso al servicio universal; vi) proteger a los consumidores, y vii) eliminar las regulaciones económicas innecesarias.
Todo lo anterior llamaba a desarrollar, cuando se sincronizaran los marcos legales de las telecomunicaciones y los de radio y TV en México, ante las oportunidades y los desafíos que plantea la convergencia digital, un marco de política pública que incentivara dicha convergencia tecnológica, que aumentara el grado de competencia en la provisión de los servicios, e incrementara la cobertura y el uso de nuevas tecnologías digitales por parte de las familias y empresas. Esto no se vio plasmado en la Ley Televisa.
Débil diseño del regulador en la Ley Televisa
Cabe hacer mención de algunos de los efectos que la Ley Televisa, recién declarada inconstitucional por la Suprema Corte, hubiera provocado de mantenerse vigente. Señalaba que tenía el propósito fundamental de actualizar la normatividad de la radio y la TV, homologando el marco regulatorio aplicable de acuerdo con los estándares internacionales surgidos a propósito de la convergencia tecnológica, de modo tal que se contara con un marco legal congruente y estrictamente apegado al orden jurídico nacional.
Sin embargo, su único efecto institucional era centrar en la Comisión Federal de Telecomunicaciones las facultades regulatorias de ambos sectores. En relación con esto, la experiencia internacional no es concluyente sobre la conveniencia de que exista un solo ente regulador para el sector de telecomunicaciones. Algunos países han creado un órgano regulador facultado para atender tanto los medios de transmisión como los contenidos, aunque a través de legislaciones separadas, como ocurre en Estados Unidos, Canadá, Reino Unido y Australia. Otros países, como la mayoría de la Unión Europea, no han considerado necesario adoptar un solo regulador, y hasta el momento no existe información que señale que alguna de las opciones ofrece ventajas intrínsecas.
Por otro lado, la Ley Televisa señalaba que la Cofetel asumiría las atribuciones y facultades en materia de regulación de los servicios de radio y televisión abierta manteniendo su esfera actual de competencia por cuanto hace a la regulación de los servicios de telecomunicaciones a que se refiere la LFT y su reglamento.
Sin embargo, el contenido de la Ley Televisa no garantizaba que se introdujera una agencia reguladora realmente autónoma e independiente, pues permitía que la SCT continuara teniendo las facultades para otorgar concesiones de servicios de telecomunicaciones y para aplicar sanciones a los concesionarios, o de que el titular de la misma tuviera facultades para objetar las decisiones del pleno de la Cofetel.
Esto va en contra de las mejores prácticas internacionales, como lo ha señalado la Unión Internacional de las Telecomunicaciones al observar que en más de 60 países las objeciones a las resoluciones del regulador son atendidas por el Poder Judicial, mientras que sólo en 18 esta función corresponde al Ministerio de Comunicaciones.
Por lo anterior, resultaba indispensable incluir en la ley medidas que resolvieran uno de los principales problemas del sector: la fragmentación de los procesos regulatorios establecida en la ley actual, entre la Cofetel y la SCT, la cual ha retrasado la aplicación de las decisiones regulatorias y el desarrollo de la competencia en el sector, debilitando al organismo regulador.
Posibilidad de captura regulatoria
Asimismo, la Ley Televisa no garantizaba tanto la transparencia como la imparcialidad de las decisiones de los comisionados que integran el pleno de la Cofetel, mismas que siempre deberían estar alineadas al interés público, y nunca dar lugar a sospechas de que fueran tomadas con base en intereses privados de los comisionados. Al respecto, debe observarse que eliminar la posibilidad de captura regulatoria resulta importante en los sectores de telecomunicaciones y de radio y televisión, pues existen altos niveles de incertidumbre y de dinamismo tecnológico, y se requieren elevados montos de inversiones no recuperables por parte de los inversionistas.
Por lo anterior, se debieron establecer restricciones para impedir que los comisionados pudieran participar en asuntos en los que tengan interés directo o indirecto debido, entre otras razones, a que hubieran tenido relación profesional, económica o corporativa en el pasado reciente con empresas del sector involucradas en los asuntos en comento.
Sesgo anticompetitivo de la Ley Televisa
Las autoridades de competencia y los organismos regulatorios de los sectores de telecomunicaciones y de radio y televisión del mundo coinciden en que seguir una política regulatoria eficiente, flexible y que busque eliminar barreras a la entrada de nuevos competidores en la administración del espectro radioeléctrico, resulta crucial tanto para el desarrollo de nuevos servicios como para incentivar el desarrollo de la competencia en la provisión de los mismos, pues el espectro radioeléctrico constituye un recurso esencial y escaso para el desarrollo de las redes inalámbricas, las cuales enfrentan una demanda creciente.
Sin embargo, la Ley Televisa no aseguraba el desarrollo de una competencia efectiva en la prestación de los servicios y no evitaba, en principio, fenómenos de concentración industrial en la asignación del espectro radioeléctrico pues señalaba, por un lado, la posibilidad del refrendo a perpetuidad de las concesiones de las empresas establecidas sin necesidad de licitación pública y, por el otro, al respecto de las solicitudes de prórroga de la concesión para prestar servicios de radio y televisión, que los operadores establecidos tendrían preferencia sobre terceros, no pagarían necesariamente una contraprestación económica al Estado, y no se sujetarían al mecanismo de la licitación pública.
Es decir, la Ley Televisa no preveía, en principio, la devolución al Estado del espectro liberado con motivo de la digitalización por parte de los concesionarios de servicios de radiodifusión, lo que les permitiría mantenerlo y utilizarlo para prestar servicios de telecomunicaciones de manera comercial, utilizando canales y frecuencias que les fueron atribuidas al servicio de radiodifusión con el fin de hacer su migración a tecnología digital. En esta forma, los concesionarios existentes conservarían los derechos obtenidos de manera directa y discrecional, lo cual podría crear importantes barreras a la entrada en contra de los nuevos participantes en el sector.
Al respecto, debe observarse que la Ley Televisa colocaba al Estado mexicano en una situación regulatoria desfavorable respecto de lo que sucede en otros países, debido a la redacción del artículo 28 de la Ley Federal de Radio y Televisión. Por ejemplo, en Estados Unidos el gobierno tomó la decisión de cobrar una tasa establecida de los ingresos brutos generados por todos los servicios de paga que proporcionen las televisoras en sus canales digitales, mientras que en España las televisoras digitales requieren títulos nuevos para proporcionar los servicios adicionales de telecomunicaciones y por los cuales el gobierno, en todo caso, exige una contraprestación económica.
Por otra parte, en Reino Unido, Australia y Nueva Zelandia, por mencionar otros ejemplos, siempre que hay liberación del espectro radioeléctrico asociada a la convergencia digital, el Estado recupera
el espectro sobrante, lo somete a licitación pública, obtiene importantes ingresos por el uso de dicho mecanismo de asignación, y se favorece la entrada de nuevos concesionarios, permitiéndoles modificar los servicios ofrecidos y la tecnología utilizada.
Permitir que los concesionarios de radio y televisión utilicen de manera directa y discrecional canales y frecuencias que les fueron atribuidas al servicio de radiodifusión con el fin de hacer su migración a tecnología digital, equivale a que el espectro radioeléctrico, más que ser un recurso escaso cuyos uso óptimo debe ser programado y administrado por el Estado mexicano a fin de lograr el máximo bienestar social posible, sea un recurso cuya disposición, al menos en el corto y mediano plazo, estuviera determinada por las peticiones que haga un grupo de concesionarios privados.
Como ejemplo del uso comercial que podrá tener el espectro liberado con motivo de la digitalización por parte de los concesionarios de servicios de radiodifusión debe observarse que el Canal 2 de Televisa ocupa un ancho de banda de seis megahertz, mismo ancho de banda que, como ya se señaló, fue asignado a su canal “espejo”, el 48. Sin embargo, resulta dudoso que, con base en las características socioeconómicas de la audiencia promedio del canal, éste ofrezca permanentemente transmisión de alta definición, por el elevado costo de los equipos receptores necesarios, y resulta más previsible que se convierta en un canal de televisión digital que sólo requiera dos megahertz, caso en el cual dejaría libres cuatro megahertz para que la empresa lo emplee en otros fines.
Este espectro es equivalente a la banda donde la empresa MVS ofrece servicios de TV restringida, mientras que los canales no utilizados por Multivisión para este fin, son arrendados a otros concesionarios de telecomunicaciones, como Avantel y Alestra, canales a través de los cuales suministran enlaces bidireccionales mediante los cuales ofrecen a sus usuarios servicios de telefonía e Internet de banda ancha.
Si bien puede argumentarse que en la actualidad no existen proveedores que puedan suministrar equipos de telecomunicaciones que utilicen las bandas de VHS y UHF atribuidas a la radiodifusión, éste es un problema técnico que será resuelto en el futuro cercano, como lo prueba el hecho de que el gobierno australiano ya lanzó una convocatoria a los fabricantes para construir equipos de telecomunicaciones que puedan utilizarla, y que hace tres años no había equipos para que en la banda de MVS se pudieran ofrecer servicios bidireccionales de telecomunicaciones.
Con base en los resultados de las subastas del espectro radioeléctrico en México, mismos que señalan que la concesión de un megahertz de cobertura nacional por 20 años tiene un valor de 21 millones de dólares, y ajustándolos para tomar en cuenta la posibilidad del refrendo a perpetuidad de las concesiones (sin el pago de contraprestaciones económicas al Estado), y la cobertura geográfica real de los canales, la formulación del artículo 28 de la LFRT, invalidado por la Corte, hubiera representado una transferencia implícita de varios cientos de millones de dólares del Estado mexicano a los concesionarios de radio y televisión actuales.
Como ya se ha señalado, para impedir dicha transferencia se debió haber establecido, respecto de la liberalización de espectro como consecuencia de la convergencia tecnológica, la obligatoriedad de que las empresas que tengan espectro sobrante lo regresen al Estado, el cual procederá a asignarlo vía licitación pública o, en los casos relevantes, beauty contests donde se asignaría dicho espectro a la mejor propuesta de contenido educativo-cultural y/o comunitario. La Ley Televisa no contemplaba esta medida.
Por otra parte, aquella legislación establecía requisitos asimétricos entre concesionarios de telecomunicaciones y de radio y televisión, pues sólo contemplaba que los de radiodifusión pidieran permiso a la SCT prestar servicios adicionales a través de las bandas de frecuencias de espectro radioeléctrico concesionadas. La ley no garantizaba que la política regulatoria en el sector respetara el principio de neutralidad tecnológica pues las empresas de telecomunicaciones que desearan incursionar como operadores de servicios de radio y televisión, se deben someter a un concurso de licitación de frecuencias, deben pagar una contraprestación económica por la concesión y tienen que contar con la opinión favorable de la Cofeco.
Finalmente, la Ley Televisa no consideraba que la Cofetel pudiera establecer obligaciones específicas para concesionarios de radio y televisión con poder sustancial de mercado. Es decir, bajo esa ley la Cofetel tendría facultades muy limitadas para establecer medidas regulatorias en el sector que impidieran que los concesionarios establecidos lleven a cabo prácticas anticompetitivas, lo cual limitaría el alcance, la efectividad y la aplicación de la política de competencia.
Conclusiones
El problema de fondo desde el punto de vista económico es que la Ley Televisa no era un marco regulatorio moderno de los sectores de radio y televisión y telecomunicaciones, congruente tanto con los estándares internacionales surgidos a propósito de la convergencia tecnológica, como con la estructura legal que define la política de competencia en México, y que no contenía los instrumentos adecuados para lograr el objetivo de la misma, que se puede definir como lograr que la competencia económica no se restringa de forma tal que se reduzca el bienestar económico de la sociedad.
