Para diluir la concentración y mejorar los servicios
Celebrada con el consenso mayoritario, la iniciativa de reforma constitucional en telecomunicaciones es un acontecimiento político de gran significado. Es previsible que impacte no únicamente en el sector, sino que influya en temas como la reforma de Estado, la filosofía de la regulación, o sobre la redefinición del concepto de servicio público.
Durante 19 meses he compartido con los lectores de etcétera ideas, reflexiones y también inquietudes, sobre las telecomunicaciones y las Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs).
Casi en la totalidad de contribuciones que se han publicado en esta columna he buscado convocar a la reflexión, a la discusión y siempre sobre la base de que las TIC no pueden interpretarse en forma lineal ni única, y menos entenderse solo bajo su apasionante perfil técnico. Consideré, y hoy con mayor firmeza lo avalo, que la acción de todos es fundamental en los temas sustantivos,como por ejemplo el diseño de una televisora pública, o bien para implementar las políticas públicas aplicables al desarrollo de la banda ancha. En el artículo de junio de 2012, “Las TIC y el desarrollo humano”, señalé incluso que la intervención ciudadana es primordial para “alcanzar una sinergia virtuosa entre las TIC y los mejores ejemplos del desarrollo humano”.1
Convencido de que el diálogo es esencial, resalto algunos de los postulados que contiene la Reforma Constitucional con las reflexiones que en esta columna se han expresado desde agosto de 2011. La finalidad del ejercicio es actualizar lo ya expresado, para reconfirmar no únicamente que la discusión sobre las telecomunicaciones y las TICs es de larga data y por lo mismo arroja ya más certezas que incertidumbres sobre las mejores rutas a seguir, sino también para advertir que la Iniciativa recoge y recobra muchas de las ideas, opiniones, conceptos y razonamientos que desde distintas tribunas y a lo largo del tiempo, se han manifestado.
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Una de las primeras coincidencias remite a la constitución de una red troncal de transporte sólida, amplia, en plataforma inalámbrica pero también de modalidad fija. “Actualmente, se apunta, el bienestar social depende crecientemente del grado de desarrollo de su infraestructura de telecomunicaciones”. 2
La propuesta me resulta especialmente significativa porque fue el tema central de mi primera colaboración aquí. En agosto de 2011, “Las vialidades de la información”, pude plantear que con el crecimiento constante del tráfico de telecomunicaciones, las necesidades de conformar plataformas de transporte obligaban ya a planear el desarrollo de nuevas infraestructuras, que como una extensa red central facilitaran el acceso y conducción de información y de conocimientos. Además, decía, “la generación de una infraestructura de transporte demanda una visión de Estado que busque no solo animar la competencia entre proveedores sino también lograr que se genere inversión para desarrollar infraestructura […] Si se establecen medidas directas y compartidas, encaminadas a lograr metas específicas y con claridad de propósitos para la explotación y servicio de las redes de transporte, podrá controlarse no solo el desarrollo de esa infraestructura sino del conjunto de servicios. Tales elementos son necesarios en el diseño de la política del sector y resultan urgentes para que la viabilidad de este accionar conjunto se convierta en vialidad para beneficio de todos”. Es de resaltarse que el cambio constitucional incluye la optimización de las redes existentes -como es el caso de la propia Comisión Federal de Electricidad, cuya concesión de explotación como red pública se transfiere a Telecomunicaciones de México, organismo público descentralizado dependiente de la SCT- y el diseño y explotación de nuevas opciones de conectividad, para lo cual habrán de aprovecharse los activos del espectro radioeléctrico en la banda de 700 MHz, que habrán de liberarse con la transición del servicio de televisión del formato analógico al digital.
Las acciones que contempla el Artículo Transitorio Décimo Quinto de la Iniciativa, demuestran la voluntad de asumir una visión de Estado en la construcción de la red. Tal empeño se argumenta por ejemplo en la propuesta de conjuntar inversión pública y privada para su edificación y en establecer que el manejo de la misma lo hará el Estado con base en criterios de igualdad y sin discriminación en el suministro, a precios competitivos para incentivar la competencia, y con la garantía de que ningún prestador tenga influencia en la operación de la infraestructura. Estos distintivos detallan la ruta que me permití sugerir.
En la confección de la red troncal también se articulan dos temas que en momentos diferentes recorrieron estas páginas: la compartición de infraestructuras y el espectro radioeléctrico como soporte para los servicios de telecomunicaciones. El primero fue motivo de una contribución reciente, publicada en marzo de 2013: “Seis grados de compartición en telecomunicaciones”, que rescata el marco teórico de la compartición que sobre todo ha elaborado la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT relata ejemplos concretos de esa estrategia, que preferentemente aparecen en los escenarios europeos de servicio, y establece como premisa básica del proceso el protagonismo del Estado y de sus agentes reguladores. Ese involucramiento podía concretarse, se sugirió, mediante la concepción y diseño de “proyectos creativos, novedosos, inéditos en su planteamiento y ambiciosos en propósitos y metas, para que todos los ciudadanos se integren al mundo digital y empleen sin discriminación ni límites todos los provechos que asegura para su expresión y desarrollo personal y colectivo”. El afán de concretar el objetivo social de la conectividad se manifiesta sin ambivalencias en la Iniciativa. Así, se propone ampliar la cobertura de las redes mediante un esfuerzo mancomunado de los protagonistas públicos y privados, y a través de la habilitación de aquellos sitios públicos federales susceptibles de utilizarse para el despliegue de las redes, ya que optimizan facilidades y recursos ya disponibles. Todos estos insumos, como asevera el Transitorio Décimo Quinto, estarán a disposición de los concesionarios mediante el pago de una contraprestación que habrá de definirse “bajo principios de acceso no discriminatorio”. Las directrices se apegan a lo que se recomendó en nuestro aporte: buscan fomentar el entorno habilitador de la compartición, y representan una política innovadora de impulso a la compartición y al uso responsable de los activos e insumos existentes, que ahora pueden tener un mayor valor agregado. En aquella oportunidad también se planteó que la estrategia de compartición debía coadyuvar en la generación de una cultura de transparencia y rendición de cuentas. Estos propósitos aparecen en la reforma y no solo se aplican a este tema, sino permean todos los ordenamientos.
El uso y aprovechamiento del espectro radioeléctrico igual aparece como tema protagónico de la Iniciativa, en la red troncal y en otros proyectos de desarrollo. Se le contextualiza como un activo de Estado cuya utilidad social es estratégica, ya que al aprovecharse con base en el interés general garantiza la mayor cobertura y penetración. En cumplimiento del compromiso 44 del Pacto por México se postula, además, que el uso del espectro habrá de regularse con el empeño de fomentar la convergencia tecnológica y de servicios. “Uno de los grandes ejes de la Reforma” se afirma en el capítulo de Convergencia de la Iniciativa, “es promover la competencia en este sector, aprovechar al máximo el espectro radioeléctrico y las capacidades que ofrecen los avances tecnológicos, de forma que se traduzcan en beneficios para la sociedad”.
Estos enunciados otorgan continuidad a varias de las premisas que sustentamos en octubre de 2012, Spectrum tuvo por tema la llamada radio definida por software o radio cognitiva, que justo permite una explotación óptima del recurso porque analiza el entorno de funcionamiento y establece la conexión idónea. Adelantos como éste, se afirmó, permiten rebasar la “política que hasta hoy se ha seguido para efectuar la asignación de las bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico. Éstas se han asociado a un servicio en particular, y su aprovechamiento ha sido destinado a una entidad económica o pública que la explota en efecto para esa aplicación y no para otra”.
La Iniciativa reconoce que la convergencia obliga a diseñar nuevos instrumentos regulatorios, como la concesión única que habrá de adjudicarse. Tal conciliación de la normatividad aplicable responde a la nueva realidad tecnológica que permite una explotación combinada.
En la colaboración de noviembre de 2011 se planteó la utilidad de adecuar las normas regulatorias a la realidad tecnológica. “Los fundamentos constitucionales en los cuales se basa la regulación del espectro radioeléctrico datan desde la promulgación de nuestra Constitución en 1917, afirmamos en Spectrum. Entonces, la digitalización no existía ni siquiera como teoría, por lo que es imprescindible llevar a cabo una revisión exhaustiva de todo el marco normativo que nos obliga, y adaptarlo a la nueva realidad tecnológica que resulta de aplicaciones innovadoras de las leyes de la física, esas que no están sujetas a litigios ni esperan resoluciones judiciales”. La concesión para servicios convergentes es una primera respuesta que tendrá que actualizarse. El reto para la autoridad regulatoria, es tanto “privilegiar los beneficios y reducir los efectos perjudiciales”, como conducir “el debate sobre el espectro con una visión fresca, en la que no se le considere como un recurso natural, escaso y por el cual el Estado debe obtener la máxima rentabilidad. Esta concepción nos habrá de conducir sin duda hacia un esquema regulatorio y normativo más moderno, en el cual todos los mexicanos se beneficien con mejores servicios de telecomunicaciones”. Igual en el artículo de noviembre de 2011, “Mitos y cuentos del espectro”, escribimos:
“Las normas y disposiciones con respecto al espectro deben analizarse a la luz de otros derechos constitucionales, como la libertad de expresión y el derecho a la comunicación. Si consideramos que las comunicaciones electrónicas son una forma de ejercer nuestro derecho a la libertad de expresión y a comunicarnos en nuestro ámbito social de acción, constitucionalmente sería válido que todos tuviéramos acceso sin restricciones al espectro radioeléctrico en tanto hoy en día es uno de los medios primordiales para establecer comunicación entre todos los ciudadanos. Con esta posibilidad, podría coadyuvarse a lograr igualdad e integración social”.
Ha sido gratificante en verdad encontrar paralelo a nuestra reflexión en algunos mandatos de la Iniciativa de Reforma, sobre todo aquellos que se definen por su trascendencia social y en garantía al interés público. En efecto, en el apartado 2 que establece el Derecho de acceso a las TICs y servicios de telecomunicaciones y radiodifusión, se define que ambas actividades son servicios públicos de interés general, por lo cual corresponde al Estado el garantizar que las telecomunicaciones se suministren “en condiciones de competencia, calidad, pluralidad, cobertura universal, interconexión, convergencia, acceso libre y continuidad”. En el caso de los servicios radiodifundidos, se mantiene el mismo mandato y a las condiciones de competencia y calidad, se suma la garantía estatal para que la radiodifusión “brinde los beneficios de la cultura a toda la población, preservando la pluralidad y la veracidad de la información, así como el fomento de los valores de la identidad nacional, contribuyendo a los fines establecidos en el artículo 3o constitucional”.
El afán por lograr acceso irrestricto al espectro radioeléctrico ahora se garantiza. El recurso se transforma en soporte fundamental para que individuos y grupos, las comunidades urbanas y rurales, la sociedad en su conjunto, puedan estructurar tanto sus comunicaciones e intercambios como su consumo cultural, educativo, y otros servicios de telecomunicaciones y de radiodifusión. Poner el activo estatal al servicio de la sociedad fue la inspiración de aquel entonces, y hoy ya se dispone del instrumento regulatorio.
La nueva disposición constitucional solventa otro anhelo que aquí he argumentado: el establecimiento de un servicio de televisión público. El análisis del tema representó un desafío personal, en tanto implicó el familiarizarme con las teorías y propuestas de la comunicación social. Después pude plantear una primera aproximación a la propuesta así, redacté en enero del 2012: El aprovechamiento del sistema televisivo, sobre todo en su nuevo formato digital, representa una alternativa tecnológica tanto para mantener el modelo de negocios de las televisoras como para generar una plataforma de servicios para el ciudadano: “Como indica la amplia tradición de análisis sobre el tema desarrollada en nuestro país, argumenté, la independencia de los poderes públicos y la autonomía en su gestión y ejercicio, son dos requisitos fundamentales a garantizar en la operación de una televisión pública. A ello, se suman dos requerimientos (…): al ser en efecto condiciones garantes del buen desempeño de cualquier entidad pública, la transparencia en el gasto y la gestión, y la rendición de cuentas, tendrían también obligatoriedad en la emisora a crear”.
Estos conceptos encuentran paralelo en la modificación constitucional que plantea incorporar en el artículo sexto “el mandato para que la Ley establezca un organismo público con autonomía técnica, operativa, de decisión y de gestión, que tendrá por objeto proveer el servicio de radiodifusión sin fines de lucro”. Con seguridad, la ley contemplará las obligaciones de transparencia y rendición de cuentas para el organismo, con lo cual nuestra propuesta quedará integrada.
La banda ancha, el acceso universal a las inmensas posibilidades de consulta y de intercambio que facilita, fueron también contenidos de nuestra propuesta. En febrero de 2013 formulamos un conjunto de adiciones para concretar con mayor facilidad y dinamismo el mandato de establecer el derecho de acceso a la banda ancha. Señalamos que la iniciativa podía incluir el conformar un portafolio de proyectos incluyente y lo más completo posible, para ofrecer servicios, aplicaciones y contenidos de interés general. Con base en una conceptualización moderna, asentamos la conveniencia de “repensar la definición de los servicios públicos, para advertir su pertinencia respecto al momento histórico que vivimos y al deseo conjunto de las fuerzas políticas de lograr una sociedad sin desigualdad ni marginación”. La reforma concibe a las telecomunicaciones y la radiodifusión como servicios públicos de interés general, y por lo mismo determina que el Estado garantice su implementación.
El aporte mayor de la reforma igual ha sido motivo de nuestra preocupación. Para enfrentar el rediseño posible del órgano regulador, de noviembre de 2012 a enero de 2013 repasamos las características estructurales de las unidades atendiendo a la par sus funciones y facultades, la tipología y dependencia administrativa que presentan en América Latina, desde luego enfatizando el análisis en los organismos especializados en la regulación de las telecomunicaciones. Los editores de etcétera resumieron en un cintillo que coronó la entrega de diciembre, que reproducía el razonamiento de uno de los especialistas que consultamos. “No se trata de mejorar lo existente”, sintetizaron, “sino de desarrollar una institucionalidad pública cualitativamente distinta”.3
La reforma estipula la creación de un organismo autónomo constitucional denominado Instituto Federal de Telecomunicaciones, el cual disfrutará de condiciones sólidas y consistentes de operación. Distintivos como la inmediatez, que permite la creación y configuración del órgano directamente en la Constitución; la paridad de rango -es decir, que mantienen relaciones de coordinación con otros organismos, en tanto se les concibe como órganos supremos; o bien la esencialidad, que califica sus funciones como imprescindibles para el funcionamiento del Estado, blindan su fortaleza institucional y le otorgan una firmeza sobrada inclusive para alternar con los poderosos intereses que actúan en el sector. A estas divisas se suma además la investidura del Instituto como la autoridad en materia de competencia económica para la radiodifusión y las telecomunicaciones, lo que le facilita desarrollar acciones que por mucho tiempo se conformaron como apetencia y ambición permanente de la Cofetel: emitir regulación asimétrica para los participantes en los mercados asociados. Y esta jurisdicción se amplía más: el Instituto podrá imponer límites a la concentración y a la propiedad cruzada, y asimismo ordenar la desincorporación de activos, derechos o partes de los operadores, para eliminar los efectos anticompetitivos que estas posesiones pudieran ocasionar. Todo el conjunto de atribuciones y facultades que se le han otorgado a Ifetel llevan sin duda la nueva institucionalidad al nivel cualitativo distinto que anhelábamos apenas en diciembre. Debe agregarse con honestidad que la Cofetel todavía en funciones nunca tuvo atribuciones semejantes.
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Las coincidencias, que hemos resaltado entre las reflexiones y juicios que han nutrido esta columna y la Reforma Constitucional, indican que la reestructuración que hoy se emprende tiene amplios antecedentes, que provienen de la academia, del ejercicio civil y de demandas concretas de organizaciones sociales, o bien, como en el caso personal, de la práctica profesional.
Por esta conexión, debo consignar algunos faltantes. Por ejemplo, la investigación, desarrollo e innovación (I D i), que la misma Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) entroniza como fuente de crecimiento económico en tanto fundamenta y cohesiona el nuevo paradigma productivo de los Estados modernos. Tal omisión puede ser sustantiva porque todos los proyectos a desarrollar conllevan el integrar la innovación tecnológica.
Se dejan fuera de la dinámica del sector a recursos humanos y materiales valiosos de instituciones y científicos y que, son la base para cumplir otros compromisos del Pacto por México, justo los listados en los números 46 a 48, que remiten al crecimiento de la inversión pública en ciencia y tecnología. Esta convicción me animó a redactar el artículo “Investigación, desarrollo, innovación y telecomunicaciones”, publicado en abril de 2012, y cuya conclusión resulta pertinente:
Resulta básico el determinar los estudios, indagatorias e investigaciones de interés para la Comisión y proceder a su encargo en instituciones con capacidad de realización y de interlocución. Entre los temas que pueden considerarse aparecen dos de especial relevancia: regulación para redes de telecomunicaciones de siguiente generación, y la prospectiva tecnológica de la banda de frecuencias de 700 MHz y servicios posibles, debido al apagón de la televisión analógica y su tránsito al formato digital.
La referencia a la investigación sobre la banda de frecuencias de 700 MHz, y su referencia en la reforma como elemento importante para la conformación de la red troncal, evidencian la necesidad que hemos aludido. Finalmente, un segundo tema estratégico para el desempeño operativo del nuevo Instituto. La amplitud de las facultades que tendrá; la envergadura, complejidad e importancia de los temas que deberá resolver, y la responsabilidad institucional que asignó, representan una gran carga profesional. Creemos urgente la formación y la especialización de los cuadros profesionales. La formación y capacitación son tareas permanentes cuyos resultados aparecen en el corto, mediano y largo plazo. La constitución del nuevo organismo requiere ya del concurso especializado y será obligación del Instituto satisfacer tal demanda.
Para concluir presento otra cita extraída del artículo de octubre del 2011. El razonamiento que expresé en las conclusiones de ese texto se reafirma, sobre todo frente a la creación del nuevo órgano regulador: “las reflexiones que se han presentado se nutren de la buena fe y el optimismo que me han acompañado a lo largo de mi desempeño como profesionista y miembro de la Cofetel. Deseo lo mejor para mi institución…”. La exposición que he realizado aquí y ahora igual se ha alimentado de buena fe y optimismo. Y como antaño quise lo mejor para la institución que me ha formado, también deseo lo mejor para la institución que nace.
Notas:
1 A lo largo del texto se hace referencia a los artículos publicados en la columna Spectrum de etcétera, desde agosto del 2011. Para el acceso a estos materiales, consultar: https://etcetera-noticias.com/autor.php?autor=584
2 El contenido de la Iniciativa de Reforma se ha tomado de: http://www.presidencia.gob.mx/iniciativa-de-reforma-constitucional-en-materia-de-telecomunicaciones/ Fecha de consulta: 12 de marzo de 2013. Las citas que se presentan a lo largo del texto se han tomado de esa fuente.
3 Ver el texto impreso de mi contribución “Los órganos reguladores en telecomunicaciones”. En: etcétera, diciembre de 2012; 46pp.
4 1A la letra, el artículo y fracción citados establecen que la Comisión tiene la atribución de “promover, en coordinación con las dependencias y entidades competentes, así como con las instituciones académicas y los particulares, el desarrollo de las actividades encaminadas a la formación de recursos humanos en telecomunicaciones, así como al desarrollo tecnológico en el sector”.
