Lo que era una realidad en el mundo de las telecomunicaciones hace algunos años, ya no lo es hoy en día. Los avances tecnológicos y la evolución propia de los mercados hacen que este sector se caracterice por su dinamismo y constante cambio. La historia reciente se remonta a las décadas de los 80 y 90, cuando surge la tendencia internacional de migrar de un modelo monopólico de provisión estatal de servicios de telefonía a la privatización de esta actividad. Las compañías telefónicas, antes públicas, fueron concesionadas a particulares.
Posteriormente, al transitar de un modelo monopólico estatal a un modelo de apertura a los capitales privados, se crearon órganos reguladores con el propósito de promover el desarrollo del sector de las telecomunicaciones y propiciar condiciones tales como si hubiera competencia en los mercados, a fin de que los usuarios recibieran servicios de mayor calidad y a menores precios. El principal objetivo de los reguladores era y es todavía garantizar los equilibrios para alcanzar mercados competitivos. La filosofía detrás es que cuando se logre una competencia perfecta ya no será necesaria la intervención del regulador, aunque ello aún se antoja extremadamente difícil.
México no fue la excepción. En 1990 se privatizó Telmex y en 1995 se promulgó la Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT), donde se le da vida y atribuciones a la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel), como agencia encargada de regular y promover el desarrollo del sector. El artículo 7 de dicha ley refiere como objetivo, entre otros, “fomentar una sana competencia entre los diferentes prestadores de servicios de telecomunicaciones a fin de que estos se presten con mejores precios, diversidad y calidad en beneficio de los usuarios”.
Objetivos de la Ley Federal de Telecomunicaciones
La pregunta obligada entonces es: ¿Se ha logrado cumplir con el objetivo que marca la ley de 1995? Es de reconocer que hay logros regulatorios importantes que merecen destacarse, como lo es el crecimiento de la tele densidad en telefonía móvil que pasó de 0.7 usuarios por cada 100 habitantes, en junio de 1995, a 80.2 en junio de 2010, impulsada, entre otras cosas, por la implementación de “el que llama paga”, así como de la modalidad de prepago; o la portabilidad numérica instrumentada recientemente que ha permitido que más de 3 millones de usuarios hayan podido migrar de compañía telefónica.
Sin embargo, el espíritu de la LFT y de la creación y funcionamiento del órgano regulador no se han cumplido a cabalidad. Al cabo de 16 años de existencia de la ley y del surgimiento de la Cofetel seguimos observando condiciones precarias de competencia en donde uno o dos operadores dominan la provisión de la mayoría de los servicios.
Concentración de mercados
En telefonía fija, Telmex controla el 80% del mercado con 15.7 millones de líneas de un total de 19.6 millones existentes; y en telefonía móvil, Telcel y Telefónica sumadas abarcan el 92% con 84.3 millones de suscripciones de un total de 91.6 millones. En Internet de banda ancha, Telmex a través de su servicio Infinitum, controla el 80% del mercado con 7.4 millones de suscriptores.
Es decir, para el 2011, los mercados de servicios de telecomunicaciones en México están altamente concentrados:
– 7 de cada 10 teléfonos celulares en México son Telcel.
– 8 de cada 10 teléfonos fijos son Telmex.
– 8 de cada 10 accesos de Internet de banda ancha son Infinitum (Telmex). (Ver gráficas).
La alta concentración en México es resultado de tres razones: 1) que estas empresas han defendido bien sus legítimos intereses al mantener o, inclusive, crecer su participación de mercado; 2) que ha habido una completa ineficacia para regular a los operadores dominantes; y 3) que la regulación no ha funcionado para promover la entrada de más jugadores, al tiempo de generar condiciones de mayor competencia, en beneficio de los usuarios.
Tarifas al usuario y de interconexión
Aunque en este último punto se puede argumentar que los precios finales al usuario han disminuido consistentemente a lo largo de estos años, lo cierto es que seguimos siendo de los países más caros en cuanto a servicios de telecomunicaciones se refiere. Así lo demuestra el reporte bianual de la OCDE, “Communications Outlook”, que en su última edición de 2009 mantiene a México como uno de los países con tarifas más elevadas al público, tanto en telefonía fija como en la móvil, para las distintas canastas de consumo determinadas por la propia OCDE.1
Una de las razones por la que los precios finales a los consumidores sean tan elevados son las altas tarifas de interconexión que se pagan en México. La tarifa de interconexión es un componente importante del precio final al usuario. El precio de la interconexión es lo que un operador de una red de telecomunicaciones le paga a otro operador por la posibilidad de terminar llamadas en la red de este último. Por ejemplo, cuando un usuario de Axtel se comunica con un usuario de Telcel, Axtel le paga a Telcel una tarifa para permitir que la llamada termine en su red.
Por definición la interconexión no debe de ser un negocio, o si acaso, dado que es un insumo esencial para el desarrollo de la competencia, lo sano es que se obtenga una rentabilidad razonable, por ello el precio de la misma se debe de fijar únicamente en base al costo de terminar la llamada en una red. Hace unas semanas Telcel hizo una oferta pública de interconexión con una tarifa de 95 centavos por minuto. Sin embargo, la Cofetel ya había resuelto que esta tarifa debiera de ser de 42 centavos para el ejercicio fiscal 2008. Hace unos días la misma Cofetel resolvió una tarifa de 39 centavos para el 2011. Es decir, Telcel pretende cobrar más del doble de lo que ha resuelto el órgano regulador.
En el Reino Unido, el regulador de aquel país (Ofcom), estableció un control de precios de interconexión a cada operador con poder significativo de mercado. En marzo 2011, la OFCOM publicó nuevas tarifas de interconexión para los años 2011 al 2015 que le aplicarán a cualquier operador con poder significativo de mercado (alrededor del 25% o más) del mercado móvil, (en México el dominante concentra el 70%). Las tarifas en el Reino Unido se reducen en un 80% hasta llegar a un valor equivalente a 13 centavos de peso para el 2015.
Debilidad Institucional
Como ya se mencionó anteriormente, una de las causas por las que ha fracasado el modelo de competencia es que, en un contexto de fallas de mercado, ha habido una mala regulación en el sector de las telecomunicaciones. No se ha podido consolidar a lo largo de los años una competencia efectiva, en razón de que no se ha podido regular adecuadamente a los dominantes en el mercado. Cuando se tienen índices de concentración del 70 y 80%, claramente algo no está funcionado bien.
En este sentido, es inverosímil que a pesar de la existencia de la Comisión Federal de Competencia (Cofeco), y de la creación de la Cofetel hace 15 años, no se ha podido aplicar en firme una sola regulación específica a los operadores dominantes. El sector de telecomunicaciones en México, al igual que la mayoría del mundo, nació de un monopolio. Y así como sucede en otros países, tener un dominante no es malo, siempre y cuando se le aplique un marco regulatorio adecuado para permitir el surgimiento de una sana competencia en el sector, cuestión que no ha sucedido en México.
A pesar de que la Cofeco ha declarado dominantes a Telmex y Telcel con poder sustancial en diferentes mercados, a la fecha no se ha aplicado una regulación asimétrica a estos operadores. Dichas declaraciones de dominancia se encuentran suspendidas por juicios de amparo interpuestos por las empresas afectadas. En consecuencia, los dominantes han sido regulados como cualquier otro operador. Es decir, a la fecha los grandotes han recibido el mismo trato que los chiquitos, a pesar de su influencia y poder de mercado.
Adicionalmente, al sector telecomunicaciones lo ha perjudicado la existencia simultánea de la Cofetel con la Subsecretaría de Comunicaciones. Las facultades de estas dos dependencias se intersectan, lo que provoca un rezago administrativo en la resolución de trámites que se vienen acumulando a lo largo de los años, y lo que es peor, genera un vacío en la toma de decisiones. Los titulares de cada dependencia tradicionalmente han estado enfrentados y se echan la culpa unos a otros de la desatención regulatoria que vive el sector. Por si fuera poco, en la actual administración, llevamos tres Secretarios de Comunicaciones y Transportes, dos Presidentes de Cofetel, tres Subsecretarios de Comunicaciones, por cierto ya casi un año sin titular en esa posición, pero según ha trascendido, muy pronto tendremos al cuarto. La curva de aprendizaje por esta rotación de funcionarios ha sido muy costosa para el sector. Falta menos de un tercio para que termine el mandato del Presidente Calderón y no se ven señales claras de que se corrija el rumbo. Las tres c´s (cobertura, convergencia y competencia) anunciadas desde el arranque de la administración calderonista, han estado presentes sólo en el discurso, más no en la política pública del gobierno.
Convergencia de servicios
La disputa actual que se vive entre los gigantes de las telecomunicaciones, particularmente Grupo Carso (Telmex-Telcel) versus Grupo Televisa y Grupo Salinas, además de la debilidad institucional que ha caracterizado al sector durante años, es resultado de la convergencia tecnológica. Esta convergencia se define como la posibilidad para que dentro de una misma red de telecomunicaciones se presten diferentes servicios. En la actualidad un usuario puede por la misma red hablar por teléfono, hacer uso del Internet, y ver la televisión. Esta convergencia hace que industrias como las de telecomunicaciones y las cadenas de televisión abierta, que antes tenían independencia entre ellas para competir por determinados mercados, ahora tengan que luchar por abrirse a las nuevas vías de negocio que ofrece la tecnología. No es secreto para nadie el hecho de que Telmex quiere incursionar al mercado de la televisión de paga, donde en los últimos cinco años Televisa se ha consolidado con una posición relevante de mercado, como también es sabido la intención de Televisa y Televisión Azteca de participar con sus contenidos en el mercado de la telefonía móvil o de banda ancha, donde como ya se comentó, Telcel/Telmex son los dominantes. Es decir, este traslape tecnológico entre las industrias ha provocado que lo que era terreno de un gigante, ahora es terreno de varios. La exclusividad de mercado se perdió, y no por la aplicación de una regulación adhoc, sino como consecuencia de la convergencia de servicios. Estas industrias empiezan a pisarse los talones y a invadir mercados que antes no les pertenecían. Las fronteras que diferenciaban una industria de otra se empiezan a borrar por razones naturales (tecnológicas), no se trata de una invasión lisa y llana.
Regulación y cancha pareja
Si bien los avances tecnológicos están provocando este nuevo acomodo en el mundo de las telecomunicaciones, éstos per se no pueden establecer mercados competitivos. Por ello, ahora más que nunca es necesario contar con una regulación que promueva el desarrollo de un mercado en condiciones de competencia. Una regulación que ponga reglas claras y una cancha pareja entre los jugadores.
De entrada, hay que dimensionar el tamaño de los jugadores. Mientras que Grupo Carso tuvo ingresos reportados a la Bolsa Mexicana de Valores por 660 mil millones de pesos en el 2010, Grupo Televisa los tuvo por 58 mil millones de pesos (11 veces menos), y Grupo Salinas por 68 mil 500 millones de pesos (10 veces menos). Sin mencionar el tamaño de otros operadores en el sector de las telecomunicaciones que evidentemente son mucho más pequeños.
La regulación tiene que considerar estas diferencias, así como determinar qué operador u operadores tienen poder sustancial en qué mercados para establecer reglas específicas con base en ello. La regulación tiene que contener al grandote; al dominante que tiene capacidad de imponer condiciones a otros operadores o a los propios usuarios. De lo contrario, seguiremos siendo víctimas de una regulación fallida que a la fecha no ha dado resultados en términos de generar competencia en los mercados.
En este sentido, es plausible autorizarle a Telmex la posibilidad de ofrecer servicios de video, pero siempre y cuando la autoridad se haya asegurado que se le ha establecido una regulación que controle de la manera más eficaz posible, las tentaciones de este operador para comportarse de manera anticompetitiva; en resumen que se le regule asimétricamente. Si hoy en día Telmex concentra el 80% de la telefonía fija y 90% del Internet de banda ancha, evidentemente no es deseable que el día de mañana concentre también una proporción similar de mercado en servicios de televisión de paga, simplemente porque ello significaría una pérdida en el bienestar de los consumidores. La idea es que existan más opciones para el consumidor, pero siempre cuidando que no se den fenómenos de concentración donde un solo operador controle al mercado.
Desde que se publicó el Acuerdo de Convergencia en el 2006, se pretendía autorizarle a Telmex la posibilidad de ofrecer servicios de video, siempre y cuando cumpliera con tres condiciones: portabilidad, interoperabilidad e interconexión. Las primeras dos ya están cumplidas. El tema de la interconexión es lo que está a debate y es la manzana de la discordia entre Telmex/Telcel y los demás operadores. Las empresas dominantes en este sector han impuesto unilateralmente las condiciones de interconexión. Por ello, es que ahora el resto de los operadores pugnan por una baja considerable de estas tarifas, alegando incluso que éstas lleguen a cero.
Si bien es deseable modificar el título de concesión a Telmex para dar servicios de video, también es cierto que dada la evolución tecnológica y de mercados, así como por la misma antigüedad del título de concesión de Telmex (1990), para lograr una cancha pareja, es necesario modificar dicho título en tres aspectos:
1) Recomposición de la canasta básica para el análisis cuatrienal de los precios tope (“price cap”). Esto no es otra cosa que revisar los precios máximos de una canasta básica de servicios que ofrece Telmex al mercado. Sin lugar a duda, la canasta debe incluir, además de los servicios ya considerados, los servicios de datos, así como los enlaces dedicados. Lo primero va a ayudar a regular los precios del Internet de banda ancha, y lo segundo va a establecer precios de mercado y no discriminatorios para los enlaces que necesitan los demás operadores para poderse interconectar con la red de Telmex.
2) Dejar la puerta abierta para que si Telmex se vuelve dominante en el mercado de televisión de paga, también este servicio entre en la regulación del “price cap”.
3) Que se incluya regulación específica de interconexión, entre otras, hacer pública una oferta de interconexión no discriminatoria para cualquier operador que lo desee.
Conclusiones
Estamos viviendo tiempos de tempestad. Los operadores defienden sus intereses y buscan crecer sus negocios. La tecnología avanza a pasos acelerados. La autoridad parece pasmada ante los retos presentes y venideros, y los usuarios cada vez demandan más y mejores servicios a precios más asequibles. El desarrollo y crecimiento económico del país requiere precios de telecomunicaciones más bajos, ya que se ha convertido en un insumo indispensable para la productividad. Para ser competitivos en un mundo cada vez más globalizado, necesitamos servicios de mayor calidad y a mejores precios.
México debe de ser capaz de lograr un sector de telecomunicaciones próspero y con tasas de crecimiento sostenidas. Se tiene que aplicar una regulación que propicie condiciones de competencia y garantice seguridad jurídica a los capitales inversionistas. Pongo en la mesa cuatro metas fundamentales para transitar a un modelo de vanguardia:
1) Aplicar una regulación efectiva, que como ya se mencionó, equilibre la cancha en el sector y siente las bases para promover el desarrollo de una verdadera competencia. Esto sin duda redundará en beneficio de todos los consumidores.
2) Crear a nivel constitucional o legal, de manera general y abstracta, la figura del regulador. Es imperativo darle de una vez toda la fortaleza que requieren los órganos reguladores con una colegiación en la toma de decisiones, autonomía frente al poder político y a los entes regulados, y con un servicio civil de carrera que garantice que el conocimiento y experiencia acumulados permanezcan dentro del regulador. En este ámbito ya hay diversas iniciativas presentadas en el Congreso de la Unión.
3) Se tiene que desaparecer en definitiva la doble ventanilla entre la Cofetel y la Subsecretaría de Comunicaciones. Esto no significa que desaparezca dicha subsecretaría pero sí que se quede solamente a cargo de temas de cobertura social, del Servicio Postal Mexicano y de Telégrafos de México, que son las telecomunicaciones primigenias, o incluso, como el ente que coordine todos los esfuerzos para impulsar una agenda digital, tan tímida hasta ahora.
4) Revisar con seriedad el juicio de amparo para distinguir la protección a las garantías individuales de los mexicanos del uso y abuso que han hecho de esta institución los grandes conglomerados empresariales. No es posible que en este país el sector telecomunicaciones esté judicializado y que la mayoría de los temas se resuelvan en tribunales después de años.
La realidad es cada día más compleja. En este sentido sería deseable que la visión regulatoria fuera crecer el tamaño del pastel, en lugar de que cada operador del sector se dispute por una mayor rebanada de éste. Lo óptimo sería que todos los operadores pudieran ofrecer todos los servicios en un mercado convergente y en competencia. Llegado este momento la tarea del regulador será entonces desregular.
Nota
1 OECD, Communications Outlook 2009, Information and Communications Technologies.
