Desde el pasado 12 de marzo, la Cámara de Diputados conoce y discute la iniciativa de reforma constitucional en telecomunicaciones, que fue remitida por el presidente Enrique Peña Nieto. Se trata de un esfuerzo sin precedente en esta materia en nuestro país y fue posible en buena medida gracias a ese espacio de negociación política que el propio Presidente de la República abrió al PAN y PRD semanas antes de asumir el cargo; me refiero desde luego al Pacto por México. Es muy probable que cuando usted lea esta reflexión la reforma ya haya sido aprobada por la cámara de origen, quedando pendiente su discusión en el Senado de la República y los congresos de las entidades federativas.
A grandes rasgos, la reforma se basa en cuatro ejes: 1) La introducción del derecho de los mexicanos al libre acceso a los servicios de radiodifusión y de telecomunicaciones -incluido la banda ancha- así como las adecuaciones para darle eficacia al derecho al acceso a la información y de libertad de expresión; 2) modificaciones al arreglo institucional, para crear (i) dos órganos con autonomía constitucional en los temas de competencia y de telecomunicaciones y radiodifusión, con facultades plenas en estos temas; (ii) un organismo público con autonomía técnica, operativa, de decisión y de gestión que proveerá el servicio de radiodifusión, sin fines de lucro, en cada una de las entidades federativas; y (iii) juzgados y tribunales especializados en estos temas; 3) dotar de instrumentos adecuados a las autoridades para fomentar una competencia efectiva en ambos mercados, entre los que se encuentran (i) la desincorporación de activos, derechos o partes relacionadas de lo que a partir de ahora se conocerá como operadores preponderantes; (ii) la desagregación del bucle local o acceso de última milla; (iii) la eliminación de los límites a la inversión extranjera en telecomunicaciones y la apertura hasta 49% en radiodifusión; y (iv) medidas para permitir la retransmisión de los canales abiertos de TV en los sistemas de TV restringida, de manera gratuita mientras se balancea la competencia; y 4) el establecimiento de medidas que no dependen de ningún cambio constitucional o legal, pero que por su naturaleza, los actores consideraron necesario darle el peso político de estar previstas en la Constitución. Me refiero a la licitación de dos cadenas nacionales de televisión digital, la devolución de los canales espejo de TV y la creación de una red de telecomunicaciones propiedad del Estado.
La reforma resulta impostergable porque, entre otros, ya lo ha dicho la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) de manera reiterada, la gran concentración en los mercados de telefonía fija y móvil, que se traduce en elevados precios y menor cobertura a la que debería observarse, generan a los mexicanos una pérdida en bienestar de en 26 mil millones de dólares por año.
Ahora bien, desde hace varios años, muchos se preguntan ¿por qué México no puede contar con un sector de telecomunicaciones más dinámico y menos desigual en participaciones de mercado como sí ocurre en otros países? ¿Por qué en México la introducción de la competencia no se ha traducido en una mayor proporción de la población y territorio cubierto por la infraestructura de los operadores en competencia?
La respuesta es muy sencilla, y tiene que ver con los antecedentes históricos del sector telecomunicaciones. Por su naturaleza de ser un sector de servicios basado en redes, con costos medios decrecientes, se decía que reunía las características de un monopolio natural, que no es otra cosa que una industria donde es más barato para la sociedad que un solo proveedor suministre un producto o servicio. Por esa razón, hace varias décadas la mayoría de los gobiernos en todo el mundo determinaron que lo conveniente era que el servicio telefónico lo ofreciera por una empresa propiedad del Estado.
Con el tiempo, los avances tecnológicos y en la teoría económica permitieron pensar que el mercado de telecomunicaciones podría funcionar “como si” existieran condiciones de competencia, pues se llegó a la conclusión que en este mercado podrían convivir dos o más redes de telecomunicaciones, sin la necesidad de que cada una desplegara una red del mismo tamaño que la original, generalmente operada por un ente público.
Sin embargo, si bien se consideró que era viable abrir el sector para que funcionara “como si” existieran condiciones de competencia, también resultaba evidente que para que ocurriera de manera exitosa, resultaba imperativo controlar el poder de mercado de los operadores originales o incumbentes y subsanar las asimetrías de información entre éstos y los nuevos operadores, de manera tal que a la hora de que tuvieran que interconectar sus redes, los operadores originales o incumbentes no abusaran de los demás operadores en cuanto a los términos y condiciones bajo las cuales se interconectarían para intercambiar tráfico y servicios.
En México se intentó equilibrar el sector en 1995 con la promulgación de la Ley Federal de Telecomunicaciones y la creación, en 1996, de la Comisión Federal de Telecomunicaciones. Sin embargo, claramente algo falló. Mientras diversos países pudieron avanzar de manera notable en el número y porcentaje de usuarios que se incorporaban al servicio telefónico fijo y móvil, así como en la intensidad del uso de la infraestructura de telecomunicaciones, de la mano de una participación creciente de operadores en competencia con el incumbente, en México, los avances en estos frentes siempre fueron -y hasta ahora siguen siendo- tímidos.
El fracaso más notable en nuestro país tiene que ver sin duda con la debilidad sistemática de la autoridad reguladora para controlar el poder de mercado del operador incumbente. Ello se tradujo en barreras imposibles de superar, aún hoy, para los operadores que pretenden competir, por la imposibilidad de interconectarse en forma oportuna y a precios razonables con la red del incumbente, por decir lo menos. Pero, peor aún, se tradujo en que el esfuerzo legislativo conjunto de mayor envergadura, previo al que actualmente tiene lugar en el Congreso, fuera descarrilado exitosamente por personeros identificados justamente con ese operador original. De eso hace ya prácticamente diez años.
Hoy nos encontramos ante una oportunidad inigualable para impulsar con éxito los cambios que se requieren para que podamos corregir el rumbo. El avance tecnológico y la posibilidad que éste ha abierto para que ahora podamos acceder a servicios de telecomunicaciones, de información y de contenidos audiovisuales en un mismo dispositivo, independientemente si está conectado a una red fija -cableada o inalámbrica- o móvil, ha provocado que los mexicanos no solo estén más conscientes de la importancia de contar con acceso a servicios de telecomunicaciones y de radiodifusión modernos, sino de la importancia de poder conectar a la mayor cantidad de personas y localidades dentro de nuestro territorio, bajo condiciones de competencia efectiva, de manera que puedan tener acceso a estos servicios en condiciones de precio y calidad equivalentes a las que gozan los habitantes de otros países que han sido más exitosos que México en la regulación del sector.
Enhorabuena por el esfuerzo para corregir las fallas en el marco normativo que regula a las telecomunicaciones, que busca lograr mejores resultados para los mexicanos a través de una competencia efectiva en este mercado, así como por el esfuerzo de introducir mayor competencia en el mercado de la radio y televisión abiertas. Los únicos beneficiarios objetivo del cambio que se busca deben ser desde luego los usuarios.
