En Europa, existe un buen número de naciones con políticas de neutralidad, adoptadas en distintos contextos, pero siempre confiando en que ello les permita maniobrar en las relaciones internacionales, aunque con acotamientos claros a sus respectivas soberanías. Haciendo un balance, los países neutrales han concluido que los beneficios de una política de neutralidad bien valen la pena frente a los costos que naturalmente entrañan. Este tema es relevante debido a que Ucrania ha reiterado en días recientes, que está dispuesta a asumir una política de neutralidad, así como también a no incorporarse como miembro pleno a la Organización del Tratado de Atlántico Norte (OTAN), exigencias planteadas por Rusia en aras de llegar a un acuerdo que permita poner fin a las hostilidades entre ambos países y suscribir un acuerdo de paz. Pero ¿quiénes son los países neutrales y qué los orilló a adoptar una política de ese tipo?
En Europa, Austria, Finlandia, Irlanda, Suecia y Suiza poseen políticas de neutralidad con una cierta permanencia en el tiempo. Existen otros casos de países que ante conflictos armados específicos proclamaron políticas de neutralidad -como Bélgica, por ejemplo- pero que fueron de corta duración. La neutralidad se opone a la participación en alianzas militares porque sus proponentes postulan que es esa neutralidad las que les brinda seguridad. En contraste, quienes favorecen la pertenencia a alianzas militares parten de que es la seguridad colectiva la que les permitirá salir avante ante los desafíos a su seguridad.
De concretarse el compromiso esbozado por el presidente ucraniano Zelenski, su país sería el sexto en la lista de naciones neutrales en el llamado viejo continente. Por su parte, Rusia ha sugerido que la neutralidad de países como Austria y Suecia podrían ser modelos para una futura neutralidad de Ucrania. Rusia se cuidó mucho de no hacer alusión al caso de Finlandia, país con el que mantuvo una relación especialmente difícil desde 1917 y en la víspera y durante la segunda guerra mundial. Finlandia, la final, perdió una parte de su territorio, hubo de pagar reparaciones de guerra a la Unión Soviética y se comprometió a una neutralidad que la llevó a no ingresar a la OTAN. Finlandia, aunque omitido por Moscú en las negociaciones que entabla actualmente con Ucrania, parecería el modelo al que más parece acercarse Kiev en las condiciones actuales. A continuación, se hará una breve revisión de cada uno de los países neutrales referidos para entender las razones y los contextos en que adoptaron la neutralidad. El caso finlandés será analizado al final, toda vez que su experiencia es muy similar a lo que posiblemente ocurrirá con Ucrania en términos de una posible pérdida de territorio, la adopción de una política de neutralidad y la renuncia a integrarse a la OTAN.
La política de neutralidad de Austria
La neutralidad austríaca es joven y se delineó en 1955. Fue una condición indispensable para que los aliados que ocuparon el territorio en la recta final de la segunda guerra mundial se retiraran, posibilitando así el resurgimiento de Austria como un país independiente. Como se recordará, el 12 de marzo de 1938 Austria fue anexada a Alemania en lo que es conocido como el anschluss, el cual estaba prohibido tanto en el Tratado de Versalles como en el de Saint-Germain. Por cierto, México fue el único país del mundo que denunció la anexión de Austria por parte de la Alemania nazi.
Austria, nacida de las cenizas del Imperio Austro-Húngaro tras la primera guerra mundial, terminó uniéndose a la Alemania nazi con el ingreso de las tropas germanas al país y el apoyo de los nacionalistas austríacos que rechazaban el Tratado de Saint Germain. Para legitimar la anexión, Hitler ordenó un plebiscito el 10 de abril, casi un mes después de la anexión, en el que el 99. 73 por ciento de los electores aprobaron el anschluss. Así, Austria pasaría a ser una provincia de Alemania denominada Ostmark. Esta situación continuaría hasta el 5 de mayo de 1945 cuando los aliados ocuparon Ostmark y permanecieron ahí 10 años más.
Austria no podía acceder a la independencia. La nazificación vivida, más la propia dinámica de la guerra fría en la que los soviéticos asumían imposible salir de Austria por considerar que ello allanaría el camino para que el país fuera ocupado por los occidentales convirtiendo al territorio en parte de la esfera capitalista de influencia -en especial de Estados Unidos-; amén de que los estadunidenses hacían un razonamiento similar, eran factores que impedían que el país europeo recuperara la independencia.
Fue entonces que tras arduas negociaciones se gestiónó el Tratado para el establecimiento de una Austria independiente y democrática el 15 de mayo de 1955 entre el gobierno austríaco y las potencias aliadas de la segunda guerra mundial -Estados Unidos, la Unión Soviética, la Gran Bretaña y Francia- y que entró en vigor el 27 de julio del mismo año. Para ese tiempo ya existía la OTAN y la URSS exigió el compromiso de que Austria no se incorporaría a la alianza noratlántica cuando retirara a sus contingentes castrenses por lo que exigió la neutralidad del país. El parlamento austríaco accedió a la petición soviética y proclamó la neutralidad el 26 de octubre luego del retiro de las últimas tropas aliadas del territorio.
Austria es un país que tradicionalmente ha reposado en el ejercicio de la diplomacia sus relaciones internacionales. Viena ha sido sede de numerosos encuentros para debatir temas relacionados con la paz y la seguridad internacionales. Efectivamente, Austria no forma parte de la OTAN y sus fuerzas armadas son reducidas -en 2019 contaba con 22 mil efectivos- en tanto su presupuesto para la defensa en 2020 fue del 0. 83 por ciento respecto a su producto interno bruto (PIB) que es uno de los más bajos de Europa. Forma parte de la Unión Europea desde 1995 y también participa en misiones de paz al amparo de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y de la propia Unión Europea. También ha contribuido a misiones de paz en Albania, Kosovo, Macedonia y Bosnia, entre otras.
Irlanda
La neutralidad de Irlanda debe entenderse a la luz de su vecindad con el Reino Unido. En 1912, el Parlamento británico propuso una legislación para que naciera el Estado de Irlanda pero como territorio autónomo del Imperio británico. La primera guerra mundial interrumpió este debate. En 1916, en plena conflagración, se produjo el célebre levantamiento de Pascua coadyuvó a una polarización en el territorio y a la eventual la división de la isla entre Irlanda del Norte e Irlanda del Sur. La del norte ratificaba su lealtad a Londres en tanto la segunda se pronunció por la independencia.
Así, el origen de la neutralidad de Irlanda obedece a la necesidad de garantizar la independencia de un naciente país con notable fragilidad cuyo territorio había sido dominado por los británicos desde el siglo XII. En 1921 fue suscrito el Tratado Anglo-Irlandés mediante el que la isla irlandesa queda dividida entre el norte británico y el sur independiente. El tratado, sin embargo, permitía que operaran en el sur de Irlanda bases militares británicas, las cuales serían muy útiles en tiempos de guerra dada la estratégica posición del territorio.
En la Constitución de 1937 queda inscrita la neutralidad de Irlanda a partir de la proclama de que sus relaciones internacionales favorecerán la paz, la cooperación y su adscripción al derecho internacional y a la solución pacífica de las controversias. Irlanda, como es bien sabido, no cuenta con fuerzas armadas cuantiosas -tiene 9 mil efectivos- en tanto que destina apenas el 0. 28 por ciento de su PIB a la defensa. El país se incorporó en 1973 a la Europa Comunitaria por temor a verse aislada o marginada tras el ingreso del Reino Unido a ese diseño integracionista. Hoy se debate el futuro irlandés tras el BREXIT aunque el gobierno de Dublín parece decidido a permanecer como miembro de la Europa comunitaria, cuya adhesión le ha permitido acceder a importantes recursos financieros que han apoyado el desarrollo del país. Cabe destacar que Irlanda no es miembro de la OTAN.
Suecia
A principios del siglo XIX tras participar en innumerables conflictos armados y perder, con motivo de las guerras napoleónicas a Finlandia que pasaría a formar parte del Imperio Ruso, Suecia decidió adoptar una política de neutralidad, la cual mantendría a lo largo del tiempo y que le resultaría especialmente importante en la primera y la segunda guerras mundiales. La neutralidad sueca no figura en tratados internacionales como tampoco en su constitución, pero se resume en no tomar partido por ninguno de los beligerantes en tiempos de guerra, así como también invoca el no alineamiento en tiempos de paz.
En 1995, al igual que Austria, ingresó a la Unión Europea, si bien a la fecha no se ha incorporado a la OTAN. Suecia tiene un ejército con unos 15 500 soldados y con un presupuesto para la defensa de 1. 22 por ciento respecto al PIB. Suecia ha participado en misiones de paz de las Naciones Unidas además de que cuenta con una larga tradición diplomática que ha contribuido a negociaciones de procesos de paz -como ha ocurrido de manera más reciente en Colombia y antes en Centroamérica-, sin dejar de lado a personajes como Dag Hammarskjöld, el Secretario General de Naciones Unidas; Olof Palme, Primer Ministro, mediador ante la guerra Irán-Irak; Hans Blix ex titular del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA); etcétera. La neutralidad sueca ha sido un punto de equilibrio en Escandinavia toda vez que su vecino occidental, Noruega, es parte de la OTAN, lo que, desde la óptica rusa, abona a la seguridad y la estabilidad estratégica de la región.
Suiza
En la Edad Media se estima un millón de mercenarios suizos participaron en diversos conflictos armados. Ello puede sorprender a muchos dada la imagen que el país se ha formado en el imaginario colectivo como paradigma de neutralidad. Sin embargo, los suizos no inventaron la neutralidad. A finales del siglo XVIII y principios del XIX, Suiza fue sometida por Francia y padeció los estragos tanto del auge como del declive de la aventura imperial napoleónica. Las partes en conflicto ambicionaban el control sobre Suiza que operaba como buffer o Estado tapón que permitiría contener a Francia, o bien, desde París se asumía que sería clave para frenar a los austríacos. También su conformación demográfica multinacional jugó un papel determinante tanto en ese contexto.
A diferencia de todos los casos expuestos, la neutralidad suiza es resultado de un compromiso internacional de los países que participaron en el Congreso de Viena tras el fin de las guerras napoleónicas, el cual fue suscrito el 20 de noviembre de 1815 mediante el que, a iniciativa del zar Alejandro I de Rusia se determinó que Suiza fuese neutral y los países europeos lo avalaron. No fue propiamente una decisión suiza, aunque, con el devenir histórico probó ser de extrema utilidad para su supervivencia, trátese ante la Guerra Franco-prusiana de 1870 o de las dos guerras mundiales del siglo XX.
Los suizos mantienen un férreo apoyo a la política de neutralidad de su país que sólo ingresó a las Naciones Unidas en 2002. El país no pertenece ni a la OTAN como tampoco a la Unión Europea. Tiene un gasto militar del 0. 77 por ciento del PIB y cuenta con 20 mil efectivos en sus fuerzas armadas. Ciertamente la geografía del país también opera a favor de su neutralidad.
Finlandia
Finlandia ha gravitado históricamente entre grandes poderes: Suecia y Rusia, al menos hasta el siglo XIX y Alemania y la URSS/Rusia en el XX. Suecia, tras el fin de las guerras napoleónicas, cedió Finlandia a los rusos. Más tarde, en el contexto de la Revolución Rusa de 1917, Finlandia accedió a la independencia y en 1918 se convirtió en república, lo que la diferencia de sus vecinos occidentales que son monarquías.
Las tensiones internacionales llevaron a que las naciones escandinavas privilegiaran la neutralidad en el período de entre guerras, si bien, en el caso de Finlandia, su neutralidad fue puesta en tela de juicio tanto por la Unión Soviética como por Alemania. En 1932 Finlandia y la URSS suscribieron un pacto de no agresión. Sin embargo, en la víspera de la segunda guerra mundial, Berlín y Moscú suscribieron el Pacto Molotov-Ribbentrop, mediante el que Finlandia fue prácticamente adjudicada a la esfera soviética de influencia. Ante ello, el gobierno de Stalin planteó a los finlandeses el establecimiento de bases militares en su territorio, cosa que Helsinki rechazó y fue así que dio inició la Guerra de Invierno el 30 de noviembre de 1939, misma que se prolongó hasta el 13 de marzo de 1940 cuando ambas partes signaron un armisticio. Los soviéticos buscaban recorrer sus fronteras occidentales para proteger a Leningrado -hoy San Petersburgo-, segundo centro industrial del país, ante la aplanadora militar germana.
Como resultado del armisticio, Finlandia hubo de ceder el 11 por ciento de su territorio a la Unión Soviética. Con todo, el pobre desempeño de las tropas soviéticas en la contienda ante el heroísmo de los finlandeses -no obstante su inferioridad en todos los planos-, fue un factor determinante para que Alemania decidiera llevar a cabo la invasión a la URSS, buscando aprovechar su superioridad tecnológica, económica y militar. Así la operación Barbarroja comenzó el 22 de junio de 1941 y Finlandia apoyó como cobeligerante a los germanos. Para los finlandeses esta fue la guerra de continuación, en la que apostaron a recuperar los territorios perdidos con el apoyo alemán. En 1944 Finlandia firmó el armisticio con URSS, pero esta puso como condición que los finlandeses expulsaran a los alemanes de su territorio, lo que dio lugar a la Guerra de Laponia. En el transcurso de la segunda guerra mundial cientos de miles de germanos se asentaron en el norte del país -no hay que olvidar que Alemania también ocupó Noruega en la conflagración- y cuando Helsinki decidió expulsarlos se desarrollaron cruentas luchas que devastaron esa parte ártica de Finlandia -incluida la ahora llamada “tierra de papá Noel”, Rovaniemi, capital de Laponia. Los principales combatientes finlandeses fueron los samis y hacia el 27 de abril de 1945 lograron expulsar a los germanos quienes huyeron a Noruega.
El Tratado de Paz de París de 1947 llevó a que Finlandia fuera clasificada como aliada del Eje Berlín-Roma-Tokio y ello la obligó a pagar reparaciones de guerra. En 1948, Finlandia y la URSS suscribieron el Tratado de Amistad, Cooperación y Asistencia Mutua, mismo que limitó los márgenes de maniobra del país escandinavo en la política global en la guerra fría. Así, Finlandia no pudo recibir ayuda del Plan Marshall como tampoco podía incorporarse a la OTAN ni a las Comunidades Europeas. Con todo, obtuvo algunas concesiones, entre ellas, la reducción del monto de las reparaciones de guerra, así como la supervivencia de su sistema político y democrático a cambio de la proclama de una política exterior de neutralidad desarrollada escrupulosamente por los presidentes Juho Kosti Paasikivi, Urho Kekkonen y Mauno Koivisto.
Cuando la Unión Soviética se desintegró en diciembre de 1991, Finlandia reconoció el rol de Rusia como sucesor de las responsabilidades internacionales del otrora poderoso país. Acto seguido, se abrogó el Tratado de Amistad, Cooperación y Asistencia Mutua en 1992. En ese entorno, Finlandia buscó más acercamientos con Occidente y solicitó incorporarse a la Europa Comunitaria como miembro de pleno derecho. Su solicitud fue aprobada por el Parlamento Europeo en 1994 y tras el referéndum respectivo, la población finlandesa ratificó por un 57 por ciento de votos a favor, la adhesión plena a la Europa comunitaria a partir del 1 de enero de 1995. Finlandia no pertenece a la OTAN. Con todo tiene un ejército mayor que el de los países previamente analizados, con 27 mil soldados y destina el 1. 53 por ciento de su PIB a la defensa. Su frontera con Rusia explica este hecho.
La finlandización es un sustantivo creado para referirse a una condición de soberanía restringida con una política exterior acotada por una gran potencia -Rusia- a la que ha estado expuesta Finlandia a lo largo del siglo XX con claras secuelas en el XXI. También se le emplea para referirse a la complejidad de las relaciones entre países que tienen fronteras con grandes potencias como Ucrania -vis-à-vis Rusia- y México -vis-à-vis Estados Unidos. Los países aludidos -Finlandia, Ucrania, México, etcétera- suelen rechazar el término por considerarlo ofensivo y porque cuestiona, de manera implícita, su soberanía. Sin embargo, a la fecha sigue siendo un vocablo empleado en medios de comunicación y en círculos políticos y académicos.
Consideraciones finales
De los modelos de neutralidad analizados se desprende que si bien Rusia, para no encender más las alertas y evitar así un rechazo a priori de la propuesta de neutralidad para Ucrania, ha mencionado como ejemplos posibles a Austria y Suecia, todo parece indicar que, en términos reales se producirá una finlandización del territorio ucraniano, esto a efecto de crear una zona de seguridad en la frontera ruso-ucraniana, lo que, sumado a la desmilitarización, la ratificación a la no búsqueda ni posesión de armas de destrucción en masa por parte de Kiev y su no integración a la OTAN se perfilan como las condiciones mínimamente aceptables por parte de Moscú para negociar un cese al fuego y un eventual acuerdo de paz.
Cabe destacar que la neutralidad en cada uno de los países analizados ha sido positiva no sólo en términos de su soberanía e independencia, aun cuando esta última tenga limitaciones. La neutralidad ha contribuido a la unidad nacional, incluso de sociedades multiculturales como la suiza, amén de que las debilidades emanadas de no pertenecer a alianzas militares ni contar con grandes pertrechos militares ha posibilitado que estos países se enfoquen en el desarrollo económico y social. Baste mencionar que en los índices de desarrollo humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Austria figura en la 18ª posición; Irlanda en la 2ª; Finlandia en la 11ª; Suecia en la 7ª; y Suiza 2ª. En contraste, Ucrania se encuentra en el 74ª lugar lo que llevaría a suponer que una política de neutralidad no sólo abonaría a la independencia, seguridad y soberanía del territorio, sino también a una necesaria prosperidad y desarrollo. Ucrania, antes del conflicto armado era junto con Moldavia el país más pobre de Europa y el saldo de la actual guerra incluirá tanto la merma de capital humano -ante el éxodo de millones de personas, que entre desplazados forzados y refugiados equivalen a la cuarta parte de la población total-, los numerosos muertos y heridos, al igual que la destrucción de infraestructura de todo tipo. Ucrania podría devenir en un polo de miseria y en caldo de cultivo de numerosos problemas que impactarían negativamente en la seguridad regional. De ahí que la neutralidad pudiera ser empleada para impulsar el desarrollo económico, social y la reconstrucción del atribulado país.
En cada uno de los casos estudiados se ha visto que la neutralidad se ha hecho necesaria para que un país débil pueda convivir con un poder mayor, manteniendo su independencia pero debiendo, al mismo tiempo, restringir su accionar en las relaciones internacionales, a efecto de no generar fricciones con ese poder mayor. La neutralidad no implica necesariamente que ese poder mayor será el garante de la seguridad del país que adopta una política de ese tipo, lo que, en el momento actual genera dudas respecto al atractivo de la neutralidad. Uno de los efectos del conflicto entre Rusia y Ucrania es que prácticamente todos los países europeos están dispuestos a elevar su presupuesto para la defensa en atención a que perciben a Moscú como una amenaza creciente a su seguridad.
No se debe perder de vista tampoco que todos los países neutrales analizados con la excepción de Suiza, son miembros de la Unión Europea que, si bien en términos de defensa está aun muy lejos de generar mecanismos de seguridad y defensa propios equiparables a los de la OTAN, en el futuro podrían ir consolidando la política de seguridad y ello generará el debate, entre los neutrales que a ella pertenecen, respecto a si elevarán su presupuesto en defensa, si elaborarán doctrinas más militares-ofensivas y más importante, si la neutralidad les garantizará la supervivencia como Estados soberanos.
Paradójicamente, si se impone, como lo sugiere el canciller ruso Sergei Lavrov, una política de neutralidad en Ucrania -finlandesa o no-, ello podría dañar el atractivo que al menos hasta antes de este conflicto tenía la neutralidad. Cierto, al día de hoy Rusia no ha atacado a ninguno de los países neutrales descritos y hasta antes del conflicto que comenzó el pasado 24 de febrero, las relaciones con Austria eran ampliamente colaborativas en tanto que con Finlandia los rusos podían presumir a su “amigo” occidental más importante. La pregunta, sin embargo, subsiste: una Ucrania neutral ¿podrá finalmente medianamente soberana y decidir su política exterior y de seguridad de manera autónoma? Y ello ¿abonará a una Europa menos conflictiva y más próspera?
