Bases Orgánicas de la Junta Nacional Instituyente
En el capítulo anterior señalamos que en la sesión inaugural de la Junta Nacional Instituyente celebrada el 2 de noviembre de 1822, con la presencia del emperador, se presentaron y se dió lectura por parte del ministro de Relaciones del gobierno imperial de Agustín I, a las Bases Orgánicas conforme a las cuales se debían conducir los trabajos de este órgano legislativo instituido por el propio Agustín de Iturbide en su carácter de emperador. Ambas, tanto la Junta como la normativa por la que le tiraba línea, por lo menos formalmente, fueron obra de Iturbide. Era el momento en que quizá sintió tener el mayor poder, como para disponer del país.
Ya hemos dicho en otro espacio que, si no hubiera “escuchado el canto de la sirena” que le endulzó el oído, y hubiera antepuesto a la ambición por el cargo imperial mayor inteligencia política, “otro gallo le hubiera cantado”, como luego se habla en la calle, y seguramente hubiera tenido un mejor futuro político en el país, en virtud de su valía por ser uno de los más importantes arquitectos de la culminación de la Independencia, ya que eso no se le podía regatear. Pero en fin, no lo hizo y “en el pecado llevó la penitencia” expresa un aforismo.
Cabe advertir de una vez que, del nombre de esta institución, la palabra “Instituyente” ha sido la primera y única vez que se ha empleado en el nombre de estos órganos legislativos en la historia parlamentaria de México. Sin embargo, llama la atención, por el significado de dicho vocablo, ya que no fue de uso frecuente; esto es, de lo que se quiso decir con su utilización, toda vez que a primera vista nos pudiera generar duda sobre la exactitud de lo que en aquellos años se dió a entender con esta voz, aunque para los autores intelectuales de la creación de este ente legislativo estaba muy preciso y claro.
Y la duda podría brincar, porque gramaticalmente el Diccionario de la Lengua Española nos dice que el término “instituyente”, que es unívoco, significa que instituye algo, y por “instituir” se entiende establecer algo que no existía antes. Mientras que la palabra “constituir”, es formar, componer; y “constituyente”, que constituye, que hace. Partiendo de lo anterior, me parece que en el lenguaje llano la frontera entre las voces “instituyente” y “constituyente” podrìa ser muy delgada, ya que podría llegar a entenderse lo mismo.
Sin embargo, su uso en la materia político jurídica pueden llegar a tener diferencia de grado; es decir, de valor, y esto dependerá en buena medida del objeto y misión para los que son creados los organismos, lo cual se determina precisamente en el documento de su creación y para el que se funda, como en el caso que nos ocupa, que fue para elaborar un proyecto de Constitución, y nada más que eso, y convocar a un Congreso Constituyente. Fueron las dos cosas torales para las que se instituyó. Pero también, la costumbre político jurídica ha hecho que siempre se les identifique a los órganos constituyentes, como los responsables de hacer y aprobar una constitución, y en esto va implícito que tenga que “partir de cero, de la nada”; es decir, que tengan que hacer desde un primer “borrador” y proyecto, y no necesariamente que otro órgano sea el que lo prepare y se los proponga o herede. Esto al margen de que la experiencia constitucional nos enseña que no siempre los Congresos Constituyentes han cumplido con la misión de elaborar y aprobar la Constitución que se les encargó, pues varios por azares del destino y del ambiente político de su momento no lograron aprobarlas, quedándose solo en proyectos de Constitución. Es más, algunos incluso ni siquiera llegaron a formular el proyecto.
Regresando a nuestro tema, podemos decir que, en efecto, la citada Junta fue un órgano instituyente, y no constituyente. Y como instituyente, solo fue encargado de preparar un proyecto de Constitución, para que otro órgano posterior distinto, en este caso el Constituyente, lo tomara como base para que, conforme a esos determinados lineamientos que tendrían la vertebra de lo que debía ser la futura Constitución, lo revisara, discutiera y aprobara una Constitución.
Voy a tratar de explicarme con otras palabras; este órgano instituyente fue una institución previa que se inventó para establecer el esqueleto óseo de lo que se quería y en lo que se sustentara la manufactura de la futura Constitución; y el constituyente por su parte, iba a ser el responsable de aprobarla, tomando como faro guía lo que dictara la instituyente, dándole mayor y mejor contenido y forma. Por lo mismo, el mencionado órgano colegiado legislativo instituyente, a su vez era el responsable de convocar al futuro Congreso Constituyente que habría de formular y aprobar formalmente la respectiva Constitución.
Y en efecto, así fue como lo establecieron las Bases Orgánicas de la Junta Nacional Instituyente en algunos de sus numerales, al consignar que su único objeto era solo preparar un plan o proyecto de Constitución que contuviera el armazón y líneas esenciales del gobierno imperial ya establecido, y no de otro tipo, así como convocar a un nuevo Congreso Constituyente, al cual le entregaría el respectivo proyecto para su correspondiente análisis, discusión y aprobación. Lo anterior se confirma en base a lo que escribió el propio Iturbide en su Memoria, al anotar que “… el encargo de esta junta estaba limitado a formar nueva convocatoria y ejercer las funciones legislativas en casos urgentes.”
Ahora bien, después de esta parte introductoria sobre la naturaleza de la Junta Nacional Instituyente, veamos las directrices que marcaban las referidas Bases Orgánicas, a observarse por la Instituyente. Los quince puntos de que se componen señalan lo siguiente:
En el primer punto se expresa que dicha Junta “… tendrá la iniciativa de la Constitución que ha de formarse para el Imperio; …”, por lo que debía acordar el plan o proyecto de la misma que le pareciera más apropiado y conveniente, con el objeto de consolidar la forma del gobierno ya proclamado y establecido. Este primer punto es vertebral y clave sobre la razón de este ente legislativo, porque es donde se da la pauta sobre la naturaleza de sus funciones, ya que solo le daba el carácter de órgano preparatorio de un proyecto de Constitución, no de constituyente, y a la vez de convocar a un Congreso Constituyente, que se encargara de la expedición formal de la misma.
En el segundo indica que junto con el proyecto de Constitución acompañaría la respectiva ley orgánica en la cual se determinara la forma como se debería discutir, decretar y sancionar la Constitución, previendo en la misma evitar enfrentamientos y roces entre los poderes legislativo y ejecutivo, en cuyo caso se procedería de acuerdo con el ejecutivo. Entiéndase que tanto el proyecto de Constitución como ya en sí la ley orgánica donde se establecerían dichos lineamientos, se presentaría al futuro Congreso Constituyente que se formara para que la debatiera. Y la previsión de los enfrentamientos, seguramente por la experiencia de los que hubo entre el emperador y el Congreso Constituyente que acababa de eliminar, sustituyéndolo con esta Junta.
Por lo que hace al tercero, dice que, no obstante que en el proyecto de Constitución se contemplara todo lo relativo al sistema representativo futuro, la Junta debía formular la convocatoria para la representación nacional, en la que se establecerían las reglas que se adaptaran a las circunstancias de la forma del gobierno imperial ya existente, poniéndose de acuerdo para tal fin con el propio gobierno establecido. Con esto le ponía el candado para que no se explorara ni trabajara en otra forma de gobierno, y todavía lo blindaba más, señalándole que lo tenía que acordar con el propio gobierno.
En el punto cuatro le mandataba que sin demora se organizara el plan de la hacienda pública, a efecto de que el gobierno contara con los recursos necesarios que demandaban los gastos del país, así como para que estuviera en condiciones de cubrir el déficit público existente, acordándolo con el Poder Ejecutivo.
En el quinto establecía que dada la representación nacional que tenía la Junta, gozaba del ejercicio de Poder Legislativo para que atendiera y emitiera todas las leyes urgentes que le propusiera el Poder Ejecutivo, que no podían espera hasta que se expidiera la respectiva Constitución.
En el numeral sexto, se determinaba que en la discusión del proyecto de Constitución, de la convocatoria, del reglamento y de otras leyes, participarían representantes del gobierno.
En el séptimo le ordenaba a la Junta que lo primero que tenía que hacer, era elaborar su reglamento de gobierno interior, el cual debería ser apropiado para dar el plan, orden y facilidad en su funcionamiento, “y determinar los justos límites de la inviolabilidad de los Diputados, contrayéndola precisamente a lo que se necesita para el libre ejercicio de sus funciones.” Me parece confuso y contradictorio lo señalado en esta Base, porque el carácter que se les otorgó a los integrantes de la Junta Nacional Instituyente fue de vocales, y aquí se habla de diputados. En una primera lectura y de botepronto, parecería que se estuviera refiriendo al Congreso Constituyente futuro; pero en una lectura integran y aseada de las Bases, queda claro que se refiere a los miembros de la Junta, por lo que se ve que se usaron indistintamente ambos vocablos: vocales y diputados, para referirse a los integrantes de este órgano legislativo instituyente.
Con el objeto de que a la gente le inspirara confianza y le diera credibilidad a esta institución, en el octavo punto se le pedía a la Instituyente que publicara un manifiesto a la nación, informando la grandiosa misión y función que tenía encomendada.
El noveno se refiere a la estructura organizacional de la mesa directiva que tendría la Junta, siendo esta la de un presidente, dos vicepresidentes y cuatro secretarios.
El décimo numeral está íntimamente relacionado con el anterior, pues expresaba que solo por esta única ocasión, dado que la Junta no contaba todavía con el reglamento que le permitiera cumplir con su responsabilidad, se le propondrían al emperador las ternas para que eligiera a quienes debían ocupar los señalados cargos.
El onceavo punto hace referencia a la parafernalia del tratamiento que se le debía dar tanto a la Junta como a los integrantes de la mesa directiva, siendo la de la Junta impersonal, la del presidente de Excelencia y la de los vocales de Señoría. Expresamente se omitió el de los vicepresidentes.
Resulta interesante lo prescrito en la doceava Base, toda vez que establece que los suplentes podrían ser elegidos para los cargos de vicepresidentes y secretarios. Bueno, ya habíamos dicho en el capítulo pasado, que el emperador en su segunda intervención en la instalación y sesión inaugural de la Junta, indicó, fuera de toda pureza parlamentaria, que los suplentes participarían con voz, aunque no con voto, en los debates de la Junta. Pues con lo establecido en este precepto, se confirma el juego que les estaba dando el emperador a los suplentes; pero no solo eso, sino que, aunque era optativo por el término utilizado en la redacción de este texto pero que finalmente estaba en sus manos ya que él sería el que seleccionaría a quienes ocuparían los cargos de la mesa directiva de la terna que le presentara la Junta, también fuera de la regla parlamentaria tradicional, además les daba a los suplentes la oportunidad y derecho de ocupar cargos en la mesa directiva de la Junta, lo cual me parece que es inédito en la historia parlamentaria de nuestro país, y que nunca se han vuelto a dar casos similares, que yo recuerde. Lo único que haría falta, es revisar si algunos de los integrantes de las ternas presentadas eran suplentes y, de haberse dado este caso, verificar en las actas de sesiones de la Junta si algunos de éstos fueron designados por el emperador en los mencionados cargos. Bueno, pero la posibilidad de que se diera una situación de estas, ahí estaba ya prevista.
A partir de la treceava y siguientes, ya se refieren a cuestiones puramente administrativas, pues particularmente en este numeral se preveía que en el supuesto de que existieran algunas actas del Congreso Constituyente disuelto, que no estuvieran engrosadas y autorizadas, la Junta lo subsanaría mediante un acuerdo, comunicando al gobierno su resolución para que realizara las observaciones que exigiera el interés público.
En la catorceava se apuntaba que en la hipótesis de que hubiera en la Secretaría del Congreso asuntos ajenos al conocimiento del Poder Legislativo, que la Junta los devolvería a los interesados para que los presentaran a donde correspondiera.
Y, por último, en la quinceava Base, se puntualizaba que el comisionado que hubiera recibido los documentos de la Secretaría del Congreso, procedería a hacer la entrega correspondiente a los secretarios de la Junta, con los índices y de acuerdo al inventario respectivo.
Estas Bases fueron firmadas por el emperador en la Ciudad de México el 2 de noviembre de 1822; esto es, momentos antes de trasladarse a la sesión de instalación y apertura de sesiones de la Junta Nacional Instituyente, celebrada el mismo día. Siempre habla en primera persona, dado que él emitió estas Bases que le fijó a la Junta. La fecha de las Bases se consigna en el Acta de Instalación de este órgano preparatorio convocante a nuevo Congreso Constituyente. Adelantamos que este órgano Instituyente no logró cumplir con su cometido, pues no tuvo tiempo de preparar el proyecto de Constitución, ni de convocar a un Congreso Constituyente.
