II. La visión doctrinal histórico constitucional.
Independientemente de los comentarios que ya hicimos sobre el contenido de algunos artículos de este Reglamento en el punto anterior, ahora veamos las diversas hipótesis que hay sobre su vida y propósito jurídico, toda vez que la doctrina histórico jurídica tiene varias aristas sobre el Reglamento que nos ocupa. Algunas plumas, por lo finas y autoridad académica en nuestro país, que figurativamente podríamos catalogarlas “Mont Blanc”, se han ocupado del estudio de su posible vida jurídica y de desentrañar su razón y valor existencial.
Primero vamos la crítica y/o comentarios generales que se hacen sobre este instrumento político jurídico provisional, para después abordar puntos muy concretos sobre el mismo. Vale apuntar, que los constitucionalistas decimonónicos prácticamente no se ocuparon de este Proyecto de Reglamento, no obstante ser, legislativamente hablando, la obra más importante del primer Imperio Mexicano, y que, por razones de tiempo, tuvieron más cerca y frescos los acontecimientos. Sin embargo, poco se detuvieron a ver la historia constitucional, por lo que casi la pasaron por alto en sus obras, pues más bien, se fueron directo al estudio del contenido de la Constitución vigente en su tiempo, por lo que nos perdimos de sus análisis y valoraciones al respecto. Empecemos con uno de los propios legisladores principales de la Asamblea Instituyente.
1. Por lo que se refiere a que si el Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano era o no de hecho el Proyecto de Constitución, Lorenzo de Zavala, diputado del Congreso desaparecido por Iturbide, y a la sazón miembro de la Junta Instituyente, y por lo mismo actor político viviente y presencial de ese momento político legislativo imperial trascendente, argumentaba que en la práctica dicho Reglamento realmente se trataba de una Constitución, razón por la que consideraba que la Junta no tenía esta atribución para emitirlo y eliminar a la Constitución española.
Ya en el amanecer del siglo vigésimo, el renombrado constitucionalista, Emilio Rabasa sostiene que, al establecer Iturbide de su propia autoridad a la Junta Nacional Instituyente, entre tanto se instalaba el nuevo Congreso, en la práctica se estaba constituyendo al país, al formular el proyecto de una Constitución Provisional del Imperio Mexicano, al través del indicado Reglamento. En otras palabras, para este jurista el Reglamento Provisional Político también era ya la Constitución.
Por su parte Felipe Tena Ramírez, escribe que el Reglamento fue “… formulado por Iturbide para regir mientras se expedía la Constitución y bajo cuya modesta denominación -al decir de Zavala, citado por Bocanegra- se trataba de dar en realidad una constitución formal a la nación.” Vale anotar que, si interpreto bien su exposición, pareciera que hay una cierta contradicción, pues por un lado indica que el Reglamento era en tanto se expedía la Constitución, pero al final del párrafo, a acorde con Zavala, acepta que realmente se trataba de dar una Constitución.
A su vez, otro constitucionalista, Manuel Herrera y Lasso, siguiendo en esta misma dirección a Rabasa, también hace suya la idea de que la Junta Instituyente alcanzó a formar el proyecto de una Constitución provisional del Imperio. Aclaramos que se refiere al Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano. O sea, que sostiene que este Reglamento era una especie de Constitución.
También el constitucionalista Miguel De La Madrid Hurtado, señalar que en el Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano que formuló la Junta Nacional Instituyente, “… estaba oculta en realidad toda una Constitución.”
Ya en tiempos más recientes, el académico Guillermo Floris Margadant S., igual considera que el expresado Reglamento era “…una casi-constitución…”; añadiendo que “el primer Congreso Constituyente (24.II.1822 – 31. X. 1822) fue interrumpido por una Junta Instituyente, que hizo otra constitución provisional, el proyecto del reglamento político para el imperio mexicano, …”
La verdad, es que en estricto sentido no hay razón en quienes sostienen que el Reglamento de marras de hecho era la Constitución, solo que disimulada en un Reglamento de gobierno, toda vez que ya desde las propias Bases se decía que esta Junta Instituyente solo estaba cumpliendo con la función de convocante a un Congreso Constituyente, y que para tal efecto debía emitir la convocatoria respectiva; a contrario sen su, claramente está que no era un órgano constituyente. Incluso se mencionaba que era un órgano legislativo y que asumía las funciones de este carácter. Así lo afirma abiertamente el propio Iturbide en su memoria, al escribir que “el encargo de esta Junta estaba limitado a formar nueva convocatoria y ejercer las funciones legislativas en casos urgentes”, por lo que me parece que no debe haber confusión sobre este hecho.
Ciertamente se determinaba que esta asamblea Instituyente elaboraría un proyecto de Constitución, pero no para que ella lo aprobara, sino para que se entregara al futuro Congreso Constituyente, a fin de que éste fuera el que expidiera la Constitución del Imperio Mexicano. De lo que sí no dudaría, reitero, es que de haber subsistido el Imperio y si se hubiera concretado la instalación de dicho Congreso, seguramente varias porciones del Reglamento, literal o parafraseadas, hubieran pasado a formar parte de la Constitución que se hubiera diseñado y expedido.
Por otro lado, como ya hemos dicho en párrafos que anteceden, no creo que se tratara de una Constitución en el estricto sentido de la palabra, o de una Constitución velada como algunos lo dejan sentir, por estas consideraciones: 1. Si Iturbide lo hubiera querido, lo hubiera hecho de esa manera, ya que en ese momento la Junta la tenía de su lado, toda vez que estaba integrada por personas del Congreso recién disuelto adictas y favorables a él. 2. Hubiera convocado en ese momento a un Congreso Constituyente, y no a integrar una Junta Instituyente. 3. El documento de creación de la Junta y las propias Bases Orgánicas decían que solo era convocante a un nuevo Congreso. 4. También se manifestaba que solo elaboraría un proyecto de Constitución y que el nuevo Congreso lo conocería, trataría y debatiría para que este órgano constituyente fuera el que expidiera la Constitución. Por todo ello, con perdón de estas autoridades académicas, aunque finalmente naufragó, yo sí creo que solo se trataba de un instrumento jurídico que momentáneamente le permitiera al gobierno funcionar dentro de un marco legal; esto es, para darle viabilidad y certidumbre jurídica entre tanto se expedía una Constitución.
2. Ahora bien, por lo que hace a la paternidad del Reglamento, primero comentemos a quién corresponde la autoría original del Proyecto, a reserva de si la concepción real se debe a Iturbide, a otra persona o a un grupo de colaboradores del emperador, o específicamente a la Junta Nacional Instituyente. Lo que importa subrayar aquí, es si el proyecto de Reglamento no se escribió inicialmente en la junta Nacional Instituyente, como debió haber sido lo normal, sino en otro espacio y por otra u otras plumas ajenas a dicha Junta. En otras palabras, si el emperador ya se lo mandó prefabricado, en esencia a modo de su deseo de gobierno, y únicamente para algunas modificaciones de forma, como a veces se dice popularmente, de maquillaje o colorete en la citada asamblea legislativa.
En este tenor sobre la creación del Reglamento, cabe señalar que Tena Ramírez concede la autoría de este instrumento político jurídico al emperador, al escribir que fue “… formulado por Iturbide para regir mientras se expedía la Constitución …”
De La Madrid Hurtado, aunque parecería que hay una cierta contradicción en su exposición, al final de la misma le da la invención de este ordenamiento político jurídico a Iturbide, al señalar que el Reglamento que elaboró la Junta Nacional Instituyente fue “… formulado por el propio Iturbide y bajo cuya denominación, de reglamento, estaba oculta en realidad toda una Constitución.”
Por otro lado, José Barragán, y José Luis Soberanes recargándose este último en la afirmación de Barragán, en base a la consulta que realizó este último a las Actas Constitucionales Mexicanas (1821–1824), le atribuye la concepción del aludido Proyecto de Reglamento a la Comisión de Constitución y Convocatoria de la Junta Nacional Instituyente, al informarnos que “en el Diario de la Junta Nacional Instituyente del Imperio Mexicano consta que se formó al interior de la Junta una Comisión para redactar el proyecto en cuestión, la cual estaba integrada por … Toribio González, además de Antonio J. Valdés y Ramón Martínez de los Ríos, los cuales a su vez eran miembros de la Comisión de Constitución y Convocatoria, con ello, pensamos, quizá hubiera sido una subcomisión de ésta.”
En nota de pie de página de su estudio, este mismo autor expresa que en la Introducción que hace a las Actas Constitucionales Mexicanas “Barragán analiza el tema de la autoría del proyecto y concluye que fueron esos tres integrantes de la Junta.” Asimismo, el mismo Soberanes en otra nota de pie de página de su amplia investigación, dice que Lucas Alamán apunta que “por reiteradas excitaciones del emperador, procedió a ocuparse de formar un reglamento …” De esto se deduce, que el político testigo de aquellos tempranos tiempos e historiador Alamán, también le otorga la autoría del Proyecto de Reglamento a la Junta Nacional Instituyente.
Para reforzar su dicho, igualmente en nota de pie de página de su trabajo, Soberanes escribe que “cuando don José María Covarrubias planteó esta misma cuestión, don Toribio González, que presidía en ausencia del presidente, ya que era el primer vicepresidente, y coautor del Proyecto que se estaba discutiendo, le contestó que no se derogaba -abrogaba- la Constitución española, pues lo que de bueno y conveniente tiene para el Imperio Mexicano, es reproducido en el Proyecto de Reglamento en consideración y por lo inmenso de la empresa no era posible revisar toda la legislación secundaria , la cual se daba por buena.”
Al margen de la autoría que le atribuye Soberanes a la Instituyente con las palabras anotadas, hago dos consideraciones sobre lo expresado por el Instituyente Toribio González: 1. Creo que tenían razón el indicado legislador instituyente, pues es normal y común que los nuevos instrumentos jurídicos tomen lo bueno y aplicable de sus antecesoras o incluso de otras distintas ya sea del propio país o de otros. En todo caso, pienso que fue mal utilizado el lenguaje del legislado al expresar que no se derogaba la Constitución española, sino mejor decir que se estaba tomando materialmente en el Proyecto de Reglamento lo bueno que tenía ésta, y que era aplicable a la realidad del nuevo país e Imperio. 2. La verdad, es que formalmente sí se estaba abrogando, toda vez que textual, clara, directa y secamente en su artículo 1º era precisamente con lo que empezaba el Reglamento, prescribiendo que se abolía la Constitución española.
Mas adelante continúa escribiendo Soberanes, refiriéndose a la Junta Nacional Instituyente, que “así empezó este nuevo experimento legislativo, que como dice José Barragán fue ‘el postrer intento de Iturbide por consolidar su trono con la ayuda fundamentalmente de los diputados afectos a su persona y a sus planes’, ensayo que habría de fracasar pocos meses después ya que para el 6 de marzo de 1823 hubo de ser clausurado, por el triunfo del primer cuartelazo que se dió en nuestra Patria: Casa Mata.”
Bueno, pero en el mejor de los casos y viéndolo con buenos ojos, groso modo, me parece que todos podrían tener parte de razón, solo que visto desde distintos ángulos, pues de lo que no cabe duda, es que en la Junta Nacional Instituyente existió una Comisión de Constitución y Convocatoria; pero que como muchas veces ha sucedido en la práctica de la creación de normas legislativas, probablemente en esta Comisión no se partió de cero; es decir, de la nada, y que ahí se haya cocinado de principio a fin el Proyecto de Reglamento, sino que sabiendo del carácter de Iturbide, para no tropezar con las experiencias recientes en este sentido, en su ámbito ejecutivo administrativo se formuló el grueso del proyecto de Reglamento, y que al entregarse formalmente al seno de la Junta, como lo dicta la parafernalia legislativa, lo turnó a la Comisión para su estudio y posterior presentación al pleno de la Junta para su análisis, discusión y, en su caso, aprobación. Es una lucubración que no me parece descabellada. Por eso considero que estos estudiosos en parte tienen razón. Es el caso de Barragán y Soberanes que ya están partiendo del momento en que el documento se está elaborando en la Comisión, mientras que Tena está arrancando desde el propio origen de quien o quienes escribieron el Proyecto, y que después fue presentado a la citada Junta Legislativa.
3. Pasando al controvertido tema de si formalmente este Reglamento llegó a tener o no plenitud jurídica, hay que apuntar que el Proyecto de Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano está fechado el 18 de diciembre de 1822. Sin lugar a dudas, es la fecha en que se terminó de elaborar, porque hasta el 10 de enero de 1823 se presentó al seno de la Junta para su discusión, y en febrero del mismo año, conforme a lo que nos informa Felipe Tena Ramírez, fue aprobado por la Junta Nacional Instituyente, por 21 votos a favor y 17 en contra.”
Ignacio Burgoa Orihuela por su parte, siempre descansando en Tena Ramírez, también sostiene que el Reglamento fue aprobado y expedido, así en términos generales, en el mes de febrero de 1823; pero al igual que el anterior autor, tampoco da la fecha exacta de su aprobación y/o expedición, como tampoco si ésta solo se refiere a parte del proceso legislativo o a la del cumplimiento total del proceso de aprobación en la Asamblea Instituyente, y menos dice si se atendieron los siguientes pasos o tramos de dicho proceso, como tampoco sus fechas respectivas; es decir, si se promulgó y publicó. Sin embargo, al decir que fue expedido, se entiende que entonces fue aprobado en lo general y en lo particular; esto es, que si se cumplió totalmente con el mencionado proceso. No obstante, vale subrayar que Burgoa usa indistintamente las palabras aprobación y expedición, vocablo este último que da a entender que sí tuvo un mayor avance en el indicado proceso, por lo menos el de su conclusión en la Junta Instituyente.
José Luis Soberanes dice al respecto, que entre las cosas de las que se ocupó la Junta Instituyente “… la más importante fue la relativa al intento de expedición de un Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano.” Con este fraseo, se entiende que nos esta diciendo que el reglamento realmente no se expidió, sino que se quedó a la mitad del camino de su correspondiente proceso legislativo.
Nos enseña igual dicho autor, que en base a la consulta que realizó a las Actas Constitucionales Mexicanas (1821 – 1824), que encontró en el Diario de la Junta Nacional Instituyente del Imperio Mexicano, hay constancia de que en la Junta Instituyente se formó una Comisión para preparar el Proyecto de Reglamento, y que esta Comisión especial “… concluyó su trabajo el 18 de diciembre de 1822, presentado el mismo el día 31 del propio mes, mandándolo imprimir y comenzado a discutir el 10 de enero de 1823.” Asimismo señala que tal y como lo demuestra José Barragán en la Introducción que hace este último a las recién indicadas Actas, “… el Reglamento Provisional del Imperio nunca se acabó de aprobar, aunque hay opiniones en sentido afirmativo, el cuartelazo de Casa Mata triunfó antes.” Entonces, queda claro que por este motivo se interrumpió el proceso legislativo de este Reglamento, motivo por el que realmente no culminó éste, razón por la que no se pudo llevar a cabo su promulgación, publicación y entrada en vigencia.
Agrega Soberanes que, en el exordio del Proyecto de Reglamento, se justifican las razones por las que era necesaria la expedición del Reglamento. Entre éstas, citemos dos de las que enumera: porque las disposiciones de la Constitución española de 1812 eran inadaptables a los intereses, costumbres y circunstancias del nuevo país, así como porque el propio emperador había manifestado la urgente necesidad de contar con un Reglamento “… para la administración, buen orden y seguridad interna y externa del estado, mientras que se forma y sanciona la Constitución política.”
Sin embargo, abunda en su ensayo que esta decisión no fue fácil de tomarla, toda vez que varios miembros de la Junta, encabezados por “… Lorenzo de Zavala, se oponían a ello, alegando una razón fundamental: la Junta no tenía facultades para derogar la Constitución española, cuya vigencia había sido proclamada por los textos fundamentales que hasta ese momento seguían rigiendo nuestra patria, como lo eran el Plan de Iguala y los Tratados de Córdoba y por ende, tampoco tenían facultades de expedir un reglamento político provisional.” Sobre esto último, en mi opinión la Instituyente si tenía facultades para expedirlo si hubiera llegado a ser el caso, por tratarse solo de un Reglamento, y no de una Constitución, con fundamento en esa atribución general que le concedían las Bases Orgánicas de este órgano legislativo, de expedir la normativa que fuera urgente para el país.
Continua diciendo Soberanes, que “… desde el 10 de enero en que se presentó el Proyecto de Reglamento, se empezaron a discutir esas cuestiones, hasta el 14 de febrero del mismo año de 1823, en que se votó si estaba discutido suficientemente el asunto y por consecuencia si se aprobaba, en lo general, dicho Proyecto; habiendo votado por la afirmativa 21 miembros de la Junta, frente a 16 que votaron por la negativa, entendieron que estaba aprobado en lo general.” Sobre esto último, digamos que hay coincidencia en los datos que proporciona Tena Ramírez y los que nos ofrece Soberanes, con la única excepción de que en la votación por la negativa Tena nos dice que fueron 17 votos, mientras que Soberanes registra 16.
Enseguida adiciona este último académico, que “reanudado el debate, ahora en lo particular, realmente lo único que se sometió a discusión y fue aprobado sin oposición fue el nuevo exordio, que subsumía el artículo primero del Proyecto; para lo demás ya no hubo tiempo, antes triunfó Casa Mata. El nuevo exordio señalaba la improcedencia de la Constitución de Cádiz en estas tierras …; que México como nación libre tenía el derecho de promulgar su propia carta magna; … y señala el carácter provisional del Reglamento, en tanto se aprobaba la constitución definitiva.” Resume Soberanes que fue “… un proyecto que no pasó de su aprobación en lo general y por supuesto no habiendo entrado nunca en vigor, …”
Recapitulación.
Ahora bien, sobre si el Reglamento no llegó a ser aprobado total y debidamente, o si se cumplió con todo el proceso legislativo, y fue expedido, publicado y entrado en vigencia, hay quienes piensan que este Reglamento gubernativo no fue aprobado totalmente, por lo que se quedó en un mero proyecto, mientras otros especulan que si lo fue, es el caso de los constitucionalistas Felipe Tena Ramírez, quien nos da hasta los datos de la votación de su aprobación; pero hasta ahí se queda, ya que no se ocupa del resto de los otros datos finales con los que se concluye formalmente el proceso legislativo, para considerar si realmente tuvo plena vida jurídica.
En todo caso, la omisión que produce esta duda, vendría de origen de la propia Junta Nacional Instituyente, al no consignarse expresamente en este instrumento jurídico el mes y año de su aprobación y expedición, así como después de los que le corresponden al Poder Ejecutivo para su validez jurídica. Pero Soberanes sí indica que en las actas se dice hasta el tramo al que llegó del proceso legislativo.
Otros elementos que también abona a la incertidumbre sobre su legal existencia y vigencia formal, lo es que ninguna otra disposición constitucional ni legal posterior al instaurarse la Republica, se ocupó de él, ya que ni siquiera lo mencionan, ni por lo menos para abrogarlo, como es lo obligado cuando se expide un nuevo ordenamiento que sustituye y extingue a su antecesor que haya tenido vida jurídica. Tampoco en el Reglamento se dice a partir de que momento entraría en vigencia, pues solo se concreta a indicar que en cuanto se publicara dejaría de existir la Constitución española en el país; luego entonces, se sobrentiende que hubiera entrado en vigencia el dìa que se hubiera publicado.
No obstante todo lo antes dicho, y aunque no hay rastro de que se haya publicado este Reglamento, suponiendo que haya tenido vigencia, solo fue muy poco tiempo, porque en esta hipótesis, dejó de estar vigente al momento que abdicó Iturbide a la corona imperial el 19 de marzo de 1823. Se aprobó en lo general el 14 de febrero de 1823 e Iturbide abdicó el 19 de marzo del mismo año. Por lo tanto, ese sería su periodo de existencia jurídica; esto es, un mes cinco días en el mejor de los casos.
Lo que sí se indica en el último artículo de dicho ordenamiento, es que el “reglamento se pasará al emperador para su sanción y promulgación.” Pero hasta ahí nada más. Ya no se establece, como es normal una vez que se cumple con todo el proceso legislativo, lugar, fechas, nombres, carácter de los firmantes y demás datos de su aprobación, sanción, promulgación y de su publicación. De ahí las dudas y especulaciones que ha despertado de si realmente se concluyó o no con todo el proceso legislativo; sobre todo en estos últimos tramos del señalado proceso. Bueno; hay quedan para la reflexión y mayor investigación, estas lucubraciones sobre el particular.
Fue un Reglamento de Gobierno y una Junta Legislativa de tierna vida, como lo fue el propio Imperio de Iturbide. Siendo los dos primeros hijos político institucionales del Imperio, en esta suerte política, lo accesorio, que fue la Junta y el Reglamento, siguieron la suerte del principal. Con el Imperio nacieron y con él se fueron y murieron. Políticamente el mismo día las campanas doblaron por los cuatro: Imperio, emperador, Junta y Reglamento.
