Primer ordenamiento parlamentario del México Independiente
Pórtico
La Junta Provisional Gubernativa, primer órgano de gobierno a partir del México formalmente independiente, tuvo una vida legislativa de cinco meses, que va del 22 de septiembre de 1821 al 23 de febrero de 1822. Podríamos decir que su longevidad puede dividirse en tres etapas: la primera corresponde a sus primeras andanzas, en la que, instalada provisionalmente el 22 de septiembre en Tacubaya en la Ciudad de México, realizó dos sesiones preparatorias previas a su instalación formal (los días 22 y 25), como se estila en el ámbito parlamentario. Lo anterior, incluso cinco días antes de que se materializara y formalizara la consumación de la Independencia, pues recordemos que ésta se llevó a cabo el 27 de septiembre de ese año.
La segunda corresponde a su instalación formal en la que se realizó su solemne juramento el citado 27 de septiembre hasta el 23 de febrero de 1822, toda vez que al día siguiente; es decir el 24, dejó de funcionar material y formalmente en su función legislativa, para dar paso a la instalación del primer Congreso Constituyente del país independiente.
Congreso de Anáhuac
Y la tercera, la podríamos considerar como la de su ocaso; esto es, al quedar brevemente en vida latente por dos días de gracia, pues el día 25, a consulta de la misma que realizó el día anterior al Congreso de cuál sería su destino, el Congreso Constituyente acordó su disolución dándole la extrema unción; quedando prácticamente en vida vegetativa, pues solo se llegó a ocupar de algunos otros asuntos sin la mayor importancia y que no tenían nada que ver con la función legislativa que ya había asumido el Congreso, hasta su desaparición final.
Ilustra Lucas Alamán, mediante una nítida fotografía viva, el ocaso y los últimos estertores de la Junta Provisional Gubernativa, con estas palabras: “Había concluido la Junta todos los puntos principales para que había sido convocada, y como suele acontecer con los cuerpos deliberantes considerados soberanos, que duran largo tiempo reunidos y cuyas facultades no están definidas, seguía ocupándose de otros de muy poca importancia y que no tocaban al poder legislativo o debían dejarse al congreso.” Asimismo, escribe este testigo viviente contemporáneo de esta Junta legislativa, que “las sesiones se abrían tarde y con pocos individuos, porque todos se habían ido cansando y no recibiendo remuneración alguna pecuniaria, preferían ocuparse de sus asuntos particulares más que de los del público.”[1]
Ahora bien, entre las tareas más trascendentes que tuvo a su cargo la Junta Provisional Gubernativa, fue la expedición de la Convocatoria al Congreso Constituyente, así como dar las reglas para su instalación, la cual se publicó el 17 de noviembre del multicitado año de 1821, cumpliendo de esta manera con su misión primordial.
Nos informa Felipe Tena Ramírez, que la Junta Provisional Gubernativa “en la sesión del 14 de diciembre la Junta aprobó el reglamento sobre la libertad de imprenta, cuyo artículo 1º. señaló en número de seis las bases fundamentales de la constitución del Imperio, que según los artículos subsecuentes no podrían ser atacadas en los impresos.
“Fueron estas bases las que adoptó el Congreso Constituyente, tan pronto como quedó instalado el 24 de febrero de 22. El presidente Odoardo formuló, en efecto, una serie de preguntas inspiradas en aquellas bases, que fueron contestadas por la asamblea afirmativamente y por aclamación y que fueron las Bases Constitucionales, única y elemental tarea constituyente que estaba llamado a desempeñar el Congreso que se iniciaba.”[2]
Estas Bases establecía en sus puntos vertebrales, que el Congreso Constituyente convocado haría la Constitución del Imperio Mexicano y que éste se constituiría con una monarquía moderada constitucional; contando para ello con la tradicional División de Poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial y, otro punto no menos importante, era que se declaraba “… la igualdad de derechos civiles en todos los habitantes libres del imperio, sea el que quiera su origen en las cuatro partes del mundo.”
El cuerpo normativo del Reglamento
Una vez instituidos los primeros órganos gubernamentales del México independiente, por lo que toca a la Junta Provisional Gubernativa en su función de legisladora, se avocó de inmediato a hacer su tarea. “Primero es lo primero”; así lo expresa atinadamente el dicho popular. Esto es, que primero tenía que organizarse a sí misma y establecer como iba a trabajar, para estar en condiciones de organizar jurídicamente al naciente Imperio, dictando la normativa provisional correspondiente en sus primeros pasos, en tanto se establecía el Congreso Constituyente respectivo para designar al emperador y darle una Constitución al Imperio.
Por eso, en este marco, su primera obra fue elaborar y expedir su reglamento interno conforme al cual se estructuraría, conduciría y ajustaría su labor legislativa, el cual se expidió el 14 de noviembre de 1821 con el título de “Reglamento para el Gobierno Interior de la Soberana Junta Provisional Gubernativa del Imperio Mexicano”. Vale mencionar que, a partir del México independiente, este ordenamiento viene a revelarse como el primer ordenamiento jurídico parlamentario para regir la vida de los órganos legislativos. En efecto, este Reglamento es el punto de partida de la normativa interna parlamentaria, partiendo de la consumación de la Independencia, el cual igualmente este año, y específicamente en este día, cumple el bicentenario de su expedición.
Para algunos los temas legales a veces son un tanto cuanto áridos, por lo que en esta exposición evitaré las citas de la numeralia del articulado del Reglamento, con el objeto de procurar hacer una narrativa ágil y coloquial.
Este Reglamento fue expedido por la Junta Provisional Gubernativa el 14 de noviembre de 1821, en su calidad de órgano legislativo. Trata sobre la integración y organización de la expresada Junta; del procedimiento y disciplina en los debates y de la votación; de los decretos; de los juramentos; contiene la parafernalia que se seguiría cuando asistiera la Regencia a las sesiones, e incluso habla hasta de la servidumbre que tendría la Junta a su servicio. Por otra parte, como se podrá ver, desde el propio título del Reglamento y en varios de sus artículos, la Junta Provisional Gubernativa se autodenominaba “Congreso”.
Tiene once capítulos con el respectivo título del tema que trata cada uno de ellos. Hay dos capítulos que solo tienen dos artículos, un capítulo con cuatro y uno con siete. En total, el Reglamento se compone de 107 artículos.
La técnica jurídica en lo que hace a la estructura numérica del articulado, es heterodoxa, pues no sigue un orden consecutivo durante todo el cuerpo del Reglamento, sino que lo corta al finalizar cada capítulo y empieza con nueva numeración en los siguientes capítulos; esto es, que solo sigue un orden secuencial por capítulos. Cada capítulo empieza y termina con una nueva numeración. Por esto, me parece que este Reglamento fue diseñado fuera de la ortodoxia sobre la composición numérica del articulado del Reglamento.
Ahora bien, en cuanto a su contenido, el Reglamento señalaba que la Junta residirá en México (se refería a la Ciudad de México), y que celebraría sus sesiones en el palacio (se refería al actual Palacio Nacional), en tanto se disponía el recinto que ocuparían las Cortes.
Establecía una renovación mensual de la Presidencia y Vicepresidencia de la Mesa Directiva de la Junta, señalando incluso que la elección del presidente y vicepresidente tenía que ser por escrutinio el día 28 de cada mes. Aquí la pregunta ¿y por qué precisamente los días 28?
Quiero pensar que lo contempló de esta forma, pensando específicamente en el mes de febrero, para que en este caso, no hubiera la posibilidad de que no se hiciera esta elección y se diera pauta para que continuaran en el cargo los que en ese mes lo tenían. Si este fue el motivo, me parece que fue bien pensado, toda vez que hay meses de febrero que tienen 29 días, aunque también se pudo haber establecido la leyenda de que la renovación se haría el último día de cada mes, con lo cual se hubiera salvado el problema de los meses de febrero que solo tienen 28 días.
Asimismo, contemplaba que ninguno que hubiera sido presidente o vicepresidente, podría volver a serlo. De igual manera decía que el presidente no tendría voto decisivo o de calidad, sino uno singular; Esto quiere decir, que su voto tendría el mismo valor como el de cualquier vocal. Resulta interesante que el presidente no tenía ninguna preferencia o prerrogativa en la votación.
Otro punto a destacar, es que no había preferencia de asientos entre los vocales, salvo el que estaba destinado para el presidente, quien ocupaba precisamente el que estaba colocado en la cabeza de la sala de sesiones. Esto significaba que los vocales, conforme fueran llegando al salón de sesiones ocuparían el lugar de su agrado, menos el destinado al presidente; pero eso sí, no podrían andar cambiándose de asiento.
En este mismo sentido del orden en la Junta, se establecía que los vocales asistirían diariamente y con puntualidad a las sesiones ordinarias y extraordinarias, así fueran públicas o secretas, desde que estas principiaran hasta que concluyeran; y además, sin que anduvieran trasladándose de un lugar a otro, ni andarse cambiando de asiento durante las sesiones. En palabras populares, diríamos, “sin andar del tingo al tango” durante las sesiones. Se exigía orden, disciplina y respeto a la Junta y a sus sesiones.
Sin embargo, preveía que si alguno de los vocales por indisposición u otro justificado motivo no pudiera asistir, daría aviso por cualquier medio expedito al tercer día; y al octavo día lo haría saber por oficio, a fin de que se expusieran los motivos a la Junta de la legitima ausencia del vocal, para que se otorgara la correspondiente licencia.
Otro dato interesante, es que cuando los espectadores no guardaran silencio y no se comportaran con compostura, el presidente por sí mismo, o a petición de cualquier vocal, podía ordenar que se despejara el lugar. Sin embargo, si en ese momento no era posible contener a los perturbadores del silencio o del orden en la sala, continuaría la sesión del día, pero en sesión secreta.
Cabe destacar, que el buen orden y compostura en las sesiones, también alcanzaba a sus propios miembros, pues señalaba que en aquellos casos en que el presidente pidiera guardar silencio a algún vocal, o le mandara guardar moderación hasta en una tercera ocasión, y no fuere obedecido, podría ordenarle que saliera de la sala en esa sesión, indicación que necesariamente tendría que atender y obedecer el vocal sin contradicción alguna.
La Junta sesionaba de las nueve de la mañana hasta la una del día, salvo que hubiera asuntos que ameritaran prolongar el horario de las sesiones. Pero también se podría disminuir el tiempo de las mismas, si los asuntos a tratar no merecían dedicarles más tiempo del ordinario. Esto significaba que, como para que cumplir rigurosamente con la duración del tiempo marcado para las sesiones, si realmente no valía la pena hacerlo por la magnitud de los asuntos a conocer.
Abrazo de Acatempan
No se permitía la entrada a las mujeres al recinto legislativo. Pero tampoco a un número mayor de hombres, al de la capacidad de cupo del recinto. Hoy se diría que la Junta era misógina, pero hay que contextualizarla en su tiempo y que esto era común en diversos terrenos de la vida diaria en cualquier latitud, pues estamos hablando de hace 200 años atrás. El segundo punto, considero que era atinado, por razones de seguridad y salud, además para evitar hacinamientos e incomodidades en el trabajo, que afectara la comodidad y reserva de los vocales para el desarrollo pensado de su trabajo legislativo.
Un dato interesante a resaltar, es que el Reglamento preveía que se colocarán sobre la mesa las listas impresas con los nombres de los vocales, incluyendo el domicilio puntual donde se alojaban, argumentándose que era para el gobierno del presidente y de los propios vocales. Asimismo, se colocarían el libro de Actas, el de Comisiones, ejemplares del Reglamento, y dos ejemplares de la Constitución, del Plan de Iguala y de los Tratados de Córdoba, así como un Santo Cristo. De igual manera estarían disponibles los códigos civiles y canónicos, ordenanzas y reglamentos, así como todas las providencias de la Junta de la Nación, para su consulta y uso que se necesitara.
Aquí cabe subrayar que, al momento de la expedición de este Reglamento, aún no había una Constitución del nuevo país, pues esa iba a ser precisamente la tarea del Congreso Constituyente que más adelante se iba a instalar.
Se determinó que las sesiones serían públicas; sin embargo, se previno que cuando la Regencia estimara hacer una consulta o exposición en sesión secreta, la Junta la realizaría de esta manera, pero en el entendido de que una vez que fuera leída, la Junta resolvería si realmente ameritaba que la sesión continuara siendo secreta.
También señalaba que cuando algún vocal solicitara realizar su exposición en secreto, se ordenaría despejar el recinto de sesiones. Pero una vez hecha la propuesta, la Junta resolvía si se trataba realmente de un asunto reservado. En caso positivo se deliberaba en seguida; pero si no lo ameritaba, se destinaba a una sesión pública.
En el supuesto de que se presentaran quejas o acusaciones contra miembros de la Regencia, o de los vocales de la Junta, ordenaba que las sesiones se realizaran en secreto.
Ahora bien, por lo que se refiere a la recepción de juramento a los vocales de la Junta, o de cualquier otra persona, se prescribía que se levantarían todos los vocales durante el acto, permaneciendo sentado únicamente el presidente de la misma desde su asiento.
El vicepresidente ejercía las funciones del presidente en su ausencia y/o enfermedad; y en el supuesto de la falta de ambos, fungiría como presidente en el primer mes, el secretario más antiguo, y en los demás meses el presidente anterior.
La Junta contaba con dos secretarios que se elegían entre los vocales de la Junta por escrutinio. Sin embargo, se establecía que si la carga de trabajo lo exigía, se elegiría a un tercer secretario.
El ejercicio de las funciones de los secretarios tenía una duración de dos meses y su renovación era alternada. Tal y como era en el caso del presidente y del vicepresidente, también se elegía a uno de los secretarios el día 28 de cada mes, dejando el cargo el más antiguo de ellos. Los secretarios no podían ser reelectos para el mismo cargo, hasta pasados dos meses después de su respectiva conclusión.
También contemplaba que los vocales eran inviolables en su persona, y que no se podría intentar contra ellos alguna acción, demanda, ni procedimiento alguno en ningún tiempo y por ningún tiempo, por ninguna autoridad, por sus opiniones y dictámenes.
Sin embargo, puntualizaba que cuando se tuviera que proceder, ya fuera civil o criminalmente, de oficio o a instancia de parte contra algún vocal, se observarían los procedimientos que en el mismo Reglamento se señalaban. De igual manera, se expresaba que en las causas de los vocales, se aplicarían las mimas leyes y el mismo orden y trámites que se prescribían para todos los ciudadanos.
Las propuestas de los vocales se presentaban por escrito, exponiendo expresamente las razones en las que las fundaran. Se leían dos veces en diferentes sesiones y se preguntaba si se admitían a discusión. En caso positivo, se remitían a la comisión respectiva. Se mandataba que si el negocio era urgente, a juicio de la Junta podrían hacerse dos lecturas con el menor intervalo posible; y en este supuesto, se recomendaba a la comisión su rápido despacho.
Si se admitía a discusión, se establecía fecha para tal fin; pero lo interesante es que el proponente no tenía un límite de tiempo para la exposición de su propuesta, fijando el punto de la cuestión.
Resulta importante subrayar, que se indicaba que quienes apoyaran la propuesta, si realmente no tenían nuevos razonamientos que agregar, se excusarían de tomar la palabra, con el fin de no perder el tiempo en repeticiones innecesarias, que incluso podrían llegar a ser desfiguradas, lo cual obligaría a tener que hacer contestaciones impertinentes.
Pero la misma regla aplicaba para unos como para otros, por lo que asimismo ordenaba que, en caso contrario, por la misma razón antes dicha, los vocales que la impugnaran no debían distraerse en abordar puntos inconexos con el tema que se estuviera discutiendo, como tampoco debían alargar sus discursos con reflexiones que, además de que no ilustraran el asunto que se estuviera tratando, cansaran la atención de los vocales. Entendemos que lo que pedía el Reglamento, es que se evitara el solo intervenir por intervenir y el que se hablara solo por hablar, o hablar más de la cuenta; quizá únicamente para procurar el protagonismo. Esto se traducía en que no se ocupara espacio y tiempo de manera insustancial.
No se permitía interrumpir directamente en su exposición a otro vocal, Pero tampoco mediante conversaciones privadas que se realizaran, de tal suerte que impidieran escuchar al que estaba exponiendo, así como que se alterara el orden, y se ofendiera el decoro del Congreso.
La votación podía hacerse de tres formas: La primera, levantándose de su asiento los vocales que estuvieran por la afirmativa, y permaneciendo sentados los que estuvieran por la negativa; la segunda, por la expresión individual de si, o no, que se llamaba votación nominal; y la tercera, por escrutinio.
Si la votación fuera nominal, se ponían dos listas: una para los vocales que aprobaran el asunto tratado, y otra para los que la rechazaran. En este caso, la votación empezaba por el secretario más antiguo, y después de los otros secretarios por su antigüedad. Continuaba la votación por el primer orden de asientos de la derecha de la mesa; y una vez que hubieran votado todos los vocales de ese lado, pasaban a votar los de la izquierda en el mismo orden. Concluido este acto, preguntaba uno de los secretarios en dos ocasiones si faltaba algún vocal por votar para que lo hiciera. Una vez realizado esto, votaba el presidente. Efectuado lo anterior, posteriormente ya no se admitía ningún voto.
Si la votación era por escrutinio, se hacía de dos maneras: acudiendo los vocales a la mesa individualmente para manifestar al secretario, en presencia del Presidente, la persona por quien votaba, con el objeto de que la anotara en la lista, o bien por cédulas escritas que se entregarían al presidente, quien sin leerlas las depositaba en una caja colocada en la mesa.
Objetos de la época de independencia
En las votaciones sobre asuntos en los que la Constitución no exigiera las dos terceras partes para su aprobación, se verificaba ésta por la mayoría absoluta de votos; esto es, por la mitad más uno.
Cabe expresar, que dicho ordenamiento reglamentario determinaba que ningún vocal presente en el acto de la votación, podía excusarse de hacerlo bajo ningún pretexto. Asimismo, puntualizaba que no podía votar quien tuviera interés personal en el asunto de que se trataba. El vocal que no hubiera asistido a la discusión, no estaba obligado a votar.
Ahora bien, las comisiones de trabajo permanentes de la Junta que instituyó, fueron las siguientes: de Relaciones Interiores; de Relaciones Exteriores; de Justicia y Negocios Eclesiásticos; de Hacienda; y de Guerra. Era una comisión por secretaría de despacho con que se conformaba el gabinete del Poder Ejecutivo imperial a cargo de la Regencia.
También establecía que las leyes que dictara la Junta Soberana, se comunicarían a la Regencia para que ésta las mandara ejecutar. En el supuesto que hubiera algún inconveniente sobre la misma, lo expondría a la Junta por escrito, por medio de alguno de los ministros, o por sí misma si lo consideraba oportuno. En esta hipótesis, se sujetaba la ley a una nueva discusión, y una vez que se declarara que estaba suficientemente discutida, se votaba de nueva cuenta, sin que asistiera la Regencia. Si la ley reunía las tres cuartas partes de los votos, se mandaba a la Regencia para que se publicara sin ninguna objeción.
Aplicación supletoria de la normativa española
Vale mencionar que, con la consumación de la Independencia; con la creación del Imperio; de la instalación de los primeros órganos de gobierno y con la expedición de los primeros ordenamientos jurídicos, ante los vacíos naturales de este tipo al empezar a caminar el nuevo país, que obviamente se presentaron en la práctica y a falta de disposiciones legales específicas propias aplicables al principio de su nacimiento, se determinó que de manera provisional y supletoriamente, se observaran y aplicaran los ordenamientos españoles que regían en la Nueva España, como por ejemplo la Constitución de Cádiz de 1812,[3] en tanto se emitían los correspondientes en el país neonato.
Esto incluso se consideró para el propio gobierno interior de la Junta Provisional Gubernativa, pues se señalaba que en la hipótesis de que se presentara una situación no prevista en su norma reglamentaria interna durante el desarrollo de sus funciones, se aplicaría supletoriamente dicha Constitución y el reglamento de las Cortes gaditanas de 1812, en el caso específico.
Esto lo traigo a colación, simplemente para subrayar que se siguió con toda la tradición legal española, y que se omitió totalmente la aplicación de la que gestaron los insurgentes; es decir, se sepultó por completo la normativa generada por ellos. Tal es el caso de la Constitución de Apatzingán, del Reglamento del Congreso Constituyente de Chilpancingo, e incluso en la propia Acta de Independencia de 1821, igualmente se omitió hacer alguna referencia a su antecesora; a la insurgente de 1813.
III. Los dos primeros reglamentos parlamentarios
Termino esta narrativa, recalcando que este Reglamento de carácter parlamentario con aroma imperial, es el primero que se registra a partir del país ya independizado. Este Reglamento, así como todo el cuerpo normativo que se empezaría a gestar a partir de ese año para el nuevo país, tiene como fuente y antecedente inmediato de inspiración, la normativa española que estaba vigente al momento que muere el Virreinato y nace el nuevo país. Tan es así, que en muchos documentos políticos y jurídicos, sobre todo al principio, se decía que ante la falta momentánea de una norma específica para atender los asuntos que se presentaran en el día a día, o ante una laguna, deficiencia o falta de previsión normativa concreta, se observarían y aplicarían supletoriamente las normas españolas constitucionales y ordinarias vigentes durante el Virreinato.
Sin embargo, repito que llama la atención que nunca se hizo mención a la normativa manufacturada por las instituciones insurgentes. Hasta pareciera que no hubieran existido. Raro, porque en todo caso, se trataba solo de una aplicación momentánea ante las posibles lagunas o vacíos en la que se estaba acuñando por el nuevo gobierno imperial, y no para su observancia permanente. Intermitencia
Habría que preguntarse ¿y por qué se omitieron? ¿Habrá sido porque conscientemente se quiso enterrar el trabajo normativo insurgente, como por ejemplo el emanado del Congreso de Anáhuac y el de las instituciones jurídicas que creó?; ¿O solo se trató de una omisión en la dinámica de inicios del nuevo país?; porque en la normatividad que se instituyó a partir de que se consumó la Independencia de México, si mal no recuerdo de mis lecturas, nunca se hizo alusión alguna a las normas jurídicas forjadas por la corriente insurgente durante el tramo en que se procuró la Independencia del país.
Por último, apunto que si nosotros damos un paso atrás en el tiempo para ojear este espacio normativo parlamentario, entonces estamos en condiciones de señalar que realmente el primer antecedente normativo de naturaleza parlamentaria, lo viene a ser el Reglamento del Congreso de Chilpancingo, o de Anáhuac como también se le conoce, del 11 de septiembre de 1813, el cual es de manufacturación cien por ciento insurgente.
Colofón
Quizá hoy habría que valorar algunos de los postulados de este reglamento que comentamos. Sobre todo, en cuanto al orden y pulcritud en el recinto legislativo se refiere, para ver la posibilidad de instituirlos en la normativa de los órganos legislativos de nuestro tiempo. Con esto vemos una vez más, que del pasado se aprende cuando se tiene buena disposición y animo positivo, para mejor construir con mayor cementación en el presente, con perspectiva de futuro.
[1]. Citado por José Luis Soberanes Fernández. En “El primer Congreso Constituyente mexicano”. Cuestiones constitucionales. No. 27. Ciudad de México. Julio/diciembre. 2012. http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1405-91932012000200010
Lucas Alamán. Historia de Méjico. Tomo V. P.314.
[2]. Tena Ramírez, Felipe. Leyes Fundamentales de México. Sexta edición. Editorial Porrúa, S. A. México. 1975. P. 121.
[3]. Cifuentes Vargas, Manuel. Presencia, éxodo y vicisitudes de la Constitución Política de la Monarquía Española, en la Nueva España. “En busca de la decencia política. El ser y el deber ser de cada día.” Edición del Instituto Zacatecano de Cultura Ramón López Velarde. Gobierno del Estado de Zacatecas. México. 2012. PP. 366 – 400. Conferencia dada en Palacio de Gobierno del Municipio de Xalapa, Veracruz, el 19 de marzo de 2012, con motivo del bicentenario de la Constitución de Cádiz. Aquí comento el viacrucis de esta Constitución en el Virreinato, en cuanto a la intermitencia de su vigencia y cortadura que tuvo en parte de su texto en un tiempo para efectos de su aplicación.
