El anuncio del Presidente electo, Andrés Manuel López Obrador, de que una vez que asuma el cargo, impulsará la descentralización de la administración pública federal llevando diversas secretarias a los estados de la República, ha puesto al Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) bajo los reflectores, por ser la única dependencia que en décadas recientes fue llevada de Ciudad de México –antes Distrito Federal– al estado de Aguascalientes.
El análisis de la mudanza del INEGI es valioso no sólo porque podría ayudar a dilucidar los pros y los contras de replicar esta experiencia con otras sedes de instituciones que actualmente se asientan en la capital del país. Que el INEGI, institución única en su tipo en el mundo, haya sido pionera en los esfuerzos por la descentralización de la burocracia al servicio del Estado, no fue, pese a lo que se dice, resultado de un deseo exclusivo por desmonopolizar el ejercicio del poder en el entonces Distrito Federal. Diversos factores, incluidos el ascenso de la tecnocracia a las altas esferas políticas, el terremoto de 1985, el tortuoso proceso de democratización, la década perdida y las exigencias de la comunidad internacional, en particular de las instituciones crediticias y financieras, entre otros, propiciaron, primero, el nacimiento del INEGI y, más tarde, su traslado a Aguascalientes. Pero antes de seguir, es pertinente hablar un poco sobre la importancia de las estadísticas, la tarea fundamental que tutela esta dependencia.
Estadísticas, mentiras y más mentiras
Existe una tendencia mundial a descalificar las estadísticas. Por ser recurrentes en el discurso político, la desconfianza suele imperar en las audiencias respecto al empleo de datos para justificar las políticas públicas, es ya tradicional. La premisa es que los políticos “acomodan” las cifras a modo para justificarlo todo. Sia Mohajer, en el Pequeño libro de la estupidez: cómo nos mentimos a nosotros mismos y no creemos en los demás (The Little Book of Stupidity: How We Lie to Ourselves and Don’t Believe Others)1, aunque no se refiere específicamente a las estadísticas, explica cómo los seres humanos gustan de contar historias. Las historias versan sobre muchas cosas, pero de manera recurrente buscan responder a preguntas como quiénes son, qué hacen y por qué lo hacen. De manera inevitable, algunas de esas historias carecen de veracidad y nacen ante la propia ceguera de los individuos de cara a su realidad. Con todo, así como los seres humanos son contadores de historias, también gustan de escucharlas. Aunado a ello, explica Mohajer, el cerebro ha evolucionado de forma tal que cada vez reduce más el procesamiento de la información, lo que a su vez ha llevado a simplificar el mundo. Así, en el cerebro la racionalidad es sacrificada a favor de la simplicidad. Pero la simplicidad puede conducir a la estupidez. Un ejemplo de ello es la publicidad en torno a los productos milagro. Una persona pasada de peso y deseosa de tener un cuerpo escultural, compra la idea de que al adquirir una crema podrá adelgazar sin hacer esfuerzo y en corto tiempo. No importa lo que sostengan nutriólogos, médicos u otras personas con amplios conocimientos científicos sobre la a alimentación, la actividad física y el ejercicio. Las personas prefieren creer más a la publicidad que no proporciona ninguna evidencia científica sobre las bondades de la quema reductora.
Los contadores de historias, trátese de quienes se trate, mienten, aunque sea un poquito. Todos lo saben. Todos lo aceptan. Es como decía Gabriel García Márquez: “la vida no es la que uno vivió, sino la que recuerda y cómo la recuerda para contarla”. De lo dicho se puede inferir que la objetividad es… ¡subjetiva!, y que las sociedades lo saben y es parte de su modus vivendi. Este elemento subraya la incredulidad en torno a todo y todos: si alguien miente, sabe que los demás posiblemente también lo hacen. De ahí que cuando a las sociedades se les presentan estadísticas sobre cualquier tema, asumen en automático que no son veraces.
Para abonar más a esa desconfianza, Darrell Huff explica cómo mentir con las estadísticas: “el lenguaje secreto de las estadísticas, tan atractivo en la cultura de los datos, se emplea con un perfil sensacionalista para inflar, confundir y simplificar. Los métodos y los términos estadísticos son necesarios para dar a conocer los datos en masa de las tendencias económicas y sociales, de las condiciones para hacer negocios, de las encuestas de opinión, de los censos. Pero sin escritores que utilicen las palabras con honestidad y conocimiento y con lectores que no sepan lo que significan, el resultado sólo puede ser un sinsentido semántico”.2 Así, con las estadísticas se puede apoyar cualquier argumento y demostrar, prácticamente, cualquier cosa.
La desconfianza en torno a las estadísticas fue, nuevamente, un tema prominente en las elecciones presidenciales de 2018. No importa cuántas veces el Consejero Presidente del Instituto Nacional Electoral (INE), Lorenzo Córdoba, haya explicado a la opinión pública que el padrón electoral era el más extenso de la historia, que el sistema para el procesamiento de los datos era invulnerable, que había sido auditado y certificado incluso por la UNAM –una de las instituciones con mayor credibilidad a nivel nacional–. La noche del 1 de julio y los días subsecuentes, muchas personas no dejaban de manifestar que “no creían que se le hubiera reconocido el triunfo al candidato ganador” y no pocos aseveraron “pensamos que, otra vez, le robarían la elección”.
Pero entonces, si las estadísticas son tan impugnadas, ¿vale la pena utilizarlas? ¿Por qué, si son puestas en tela de juicio todo el tiempo, se les sigue empleando en la vida económica, política y social de las naciones?
Los institutos de estadísticas en el mundo
Las estadísticas importan… y mucho. Posibilitan la realización de diagnósticos y la formulación de políticas públicas –en el caso de los Estados y los organismos internacionales–. 3 En el sector privado, permiten evaluar y direccionar los objetivos a favor de la eficiencia y la competitividad. A propósito de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS), diversos organismos internacionales han reconocido que las capacidades de los sistemas estadísticos nacionales, especialmente en los países en desarrollo, son limitadas, lo que reduce la calidad de la información disponible e impide articular políticas apropiadas. Al respecto, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO, por sus siglas en inglés), trabaja en la recopilación y armonización de la información proporcionada por los países, impulsando instrumentos de estudio innovadores y metodologías asequibles, por ejemplo, la tecnología móvil o las imágenes de teledetección. 4
Foto: Cuartoscuro
En contraste, los países desarrollados cuentan con institutos consolidados y reconocidos por la calidad de la información estadística que producen. Algunos institutos u oficinas de esas naciones tienen renombre internacional, por ejemplo, la Oficina del Censo de Estados Unidos (www.census.gov), el Instituto Nacional de Estadísticas y Estudios Económicos de Francia (www.insee.fr), Estadísticas de Canadá (www.statcan.ca), el Instituto Nacional de Estadística de España (www.ine.es), la Oficina Federal de Estadísticas de Alemania (www.destatis.de), la Oficina Nacional de Estadísticas de Australia (www.abs.gov.au), la Oficina Nacional de Estadísticas del Reino Unido (www.statistics.gov.uk), la Oficina y Centro de Estadísticas de Japón (www.stat.go.jp), Estadísticas Suecia (www.scb.se), el Instituto Nacional de Estadísticas de Italia (www.istat.it) y la Oficina Europea de Estadística (ec.europa.eu/Eurostat), entre otras.
En América Latina y el Caribe, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) afirma que, en general, la institucionalidad estadística es débil. Parte del problema estriba en que, si bien los gobiernos requieren información confiable para tomar decisiones correctas, la misma información puede usarse para pedir una rendición de cuentas de los gobernantes, reduciendo su discrecionalidad. La intervención de los gobiernos en las oficinas estadísticas ha sido un problema recurrente –por ejemplo, en Argentina–, esto porque se desea mostrar al mundo datos favorables que, naturalmente, desvirtúan la realidad. También hay casos en que a los gobiernos no parece interesarles el desarrollo de capacidades estadísticas, o bien la institucionalización de oficinas estadísticas podría entrar en conflicto con otros órganos estatales como los bancos centrales. 5 Con todo, existen algunos países de la región donde la capacidad estadística es sofisticada. Al respecto, el BID coloca a México (www.inegi.gob.mx) a la cabeza de toda la zona en capacidades estadísticas, seguido de Colombia (www.dane.gov.co) y Brasil (www.ibge.gov.br). Ésta es una semblanza del INEGI, considerado como uno de los mejores institutos de estadísticas en la región y con una autonomía única a nivel mundial.
El INEGI y la necesidad de estadísticas confiables
Nació durante la presidencia de Miguel de la Madrid Hurtado. Tras el terremoto del 19 de septiembre de 1985, se decidió desconcentrarlo y llevarlo a Aguascalientes. A pesar del temor que generó el devastador sismo –y del éxodo de muchas familias a otros estados de la República–, fue la única dependencia federal desplazada al interior del país. Valga destacar la juventud del INEGI cuando se optó por trasladarlo a Aguascalientes, algo que contrasta con otras instituciones de la administración pública federal de largo arraigo en la capital del país. Quizá esto fue así porque el terremoto de 1985 causó daños cuantiosos y los costos de reconstrucción fueron millonarios, en momentos en que había una situación económica nacional desfavorable. La migración de otras dependencias habría sido, financieramente, muy onerosa en aquellos tiempos.
El 19 de septiembre de 2017, nuevos y destructivos movimientos telúricos sacudieron Ciudad de México, dañando la infraestructura de numerosas dependencias, cosa que, sin embargo, no llevó de inmediato a plantear la migración de secretarías de Estado al interior del país. Con todo, el Presidente electo ha insistido en que desea llevar a cabo un ambicioso plan de descentralización. Si bien este tema no es motivo del presente análisis, será importante valorar la pertinencia de una decisión de este tipo en términos de costos, períodos de traslado, disponibilidad de capital humano y seguridad de las instalaciones en las nuevas sedes propuestas.
Foto: Cuartoscuro
Por ahora, baste mencionar el contexto en que el INEGI vio la luz. Para empezar, el país, al igual que gran parte de la región latinoamericana, experimentaba la década perdida, caracterizada por el estancamiento económico, el declive en los precios internacionales de la oferta exportadora, la crisis de la deuda y la imposibilidad, ante la caída en los ingresos derivados de las exportaciones, de cumplir con el pago a los acreedores internacionales. En Estados Unidos gobernaba Ronald Reagan con una administración conservadora con la que el gobierno mexicano mantuvo diversas fricciones por causas múltiples, entre ellas, el caso Camarena, la crisis centroamericana y la política exterior – con Bernardo Sepúlveda Amor al frente–, contraria al intervencionismo de las potencias en ella, aunada a la promoción de una agenda de desarme nuclear con una coalición conocida como el Grupo de los Seis, etcétera.
México requería negociar con los grandes centros económicos y financieros internacionales ante el agotamiento de su modelo económico. Por lo tanto, era menester contar con datos estadísticos que transmitieran confianza al mundo. Los antecedentes del INEGI se remontan a las primeras décadas del México independiente cuando, en 1833, se funda el Instituto Nacional de Geografía y Estadística, el cual existió hasta 1839, momento en que se le sustituyó por la Comisión de Estadística Militar y que, posteriormente, se transformaría en la Sociedad Mexicana de Geografía y Estadística.
Con la independencia era necesario contar con mapas confiables sobre el territorio nacional, el cual duplicaba al actual. Muchos particulares desarrollaron mapas del país, aunque orientados a la explotación minera. Todavía a mediados del siglo XIX, el mapa de México más invocado era el realizado por Alejandro de Humboldt, que fue calculado para el meridiano de París y que incluía los 37 distritos mineros y la localización de las minas de plata de la Nueva España. De ahí la necesidad de tener información geográfica actualizada que permitiera a los gobiernos crear políticas públicas para garantizar el desarrollo nacional.
Cuando se tomó la decisión de crear el INEGI, con De la Madrid arribaron a la jefatura del gabinete económico funcionarios con formación en temas financieros, presupuestales y comerciales. Más tarde, con la llegada de Carlos Salinas de Gortari a la presidencia, el proceso de democratización que emergía –el activismo de la sociedad civil tras el terremoto de 1985 fue un factor decisivo– fue necesario desconcentrar el poder, lo que se materializó en la creación de organismos autónomos en la administración pública federal en temas como los derechos humanos, la banca central, la organización electoral y el acceso a la información. 6
Fue así que México presenció el fortalecimiento de la capacidad estadística nacional. En 1994, ya con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y la adhesión a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en marcha, el advenimiento de la crisis de diciembre obligó a perfeccionar la información estadística. Antes de la crisis, México publicaba de manera esporádica información sobre sus reservas internacionales, pero una vez que se produjo la debacle financiera, instituciones como el Fondo Monetario Internacional (FMI) plantearon a las autoridades nacionales la necesidad de transparentar la información macroeconómica de manera permanente para detectar con antelación factores de crisis. El Banco de México adoptó los nuevos estándares, lo que abonó a la credibilidad del país ante el escrutinio de la comunidad internacional.7
El INEGI fue de las primeras instituciones a nivel mundial, en incluir estándares internacionales sobre las cuentas nacionales. Durante la campaña por la presidencia, Vicente Fox insistió en dotar de autonomía al instituto para evitar la intromisión del ejecutivo, u otros, en la información estadística. Una vez en la presidencia, el tema asumió un bajo perfil, pese a lo cual, entre 2006 y 2008 se concretaron las reformas para hacer realidad el fortalecimiento y autonomía del INEGI a través la Ley Nacional de Información Estadística y Geográfica (SNIEG) del 14 de abril de 2008, donde se introdujeron conceptos como el de “información de interés nacional”, que sumaba diversos temas, indicadores y datos cuyo uso sería obligatorio y oficial en todo el país. Se buscó que la información generada se produjera en el tiempo y el espacio de manera coincidente con estándares internacionales –por ejemplo, con las cuentas satélites–, esto, para facilitar las mediciones y comparaciones. También se creó una Junta de Gobierno, con cinco miembros y un presidente designado para un período de seis años.
Lo anterior enfrentó problemas de competencias y “celos” de otros órganos, para quienes la rectoría del INEGI chocaba con el tutelaje hasta entonces ejercido sobre el instituto. Antes de que la ley de 2008 fuera aprobada, el INEGI dependía de la SHCP y la pretendida autonomía del instituto no cayó bien a las autoridades hacendarias, puesto que le restaba competencias en el manejo estadístico. Fue por ello que se tuvo que “matizar” la autonomía del instituto. Otra institución que coadyuvó a reducir la autonomía del INEGI fue el Banco de México, con objeciones muy similares a las planteadas por la SHCP.8 Desde entonces, las fricciones entre la SHCP y el Banco de México con el INEGI han sido recurrentes.
Con todo, el INEGI, comparativamente, como entidad oficial responsable de generar la información de interés nacional para el país, goza de una notable autonomía y según el BID, es probable que sea uno de los institutos más independientes, respecto a autoridades gubernamentales, a nivel mundial.10 Ello no significa que no cometa errores o que, por las inercias del autoritarismo, haya dejado de estar expuesto a intentos por “reeditar” la información que elabora. Los mexicanos necesitan datos veraces y a tiempo, al igual que las autoridades. Es un derecho y una responsabilidad de todos, gobernantes y gobernados, a efecto de contribuir a políticas públicas incluyentes, favorables al desarrollo, la inclusión, la prosperidad y la seguridad del país. Como se ve, las estadísticas, por lo tanto, son importantes y si bien es cierto que mentir con ellas es relativamente fácil, el gran reto es el proceso inverso: no mentir, por más desfavorables que sean los datos e indicadores revelados. Dicen que cuando se tiene el diagnóstico del problema, se tiene avanzada buena parte de la solución. Eso no hay que olvidarlo. Por ello, fortalecer la independencia del INEGI debe ser un compromiso permanente de parte de las autoridades.
Referencias
1 Sia Mohajer (2015), The Little Book of Stupidiy: How we Lie to Ourselves and Don’t Believe Others, New York, CreateSpace Independent Publisher Platform.
2 Darrell Huff e Irving Geis (1993), How to Lie with Statistics, New York, W. W. Norton & Company.
3 OECD (s/f), “Evaluar la reducción de la pobreza. El rol de las estadísticas en el desarrollo mundial”, París, OECD, p. 4.
4 CINU (s/f), “La FAO considera necesario mejorar la capacidad estadística para erradicar el hambre, México, Centro de Información de las Naciones Unidas para México, Cuba y la República Dominicana”, disponible en: http://www.cinu.mx/ noticias/la/la-fao-considera- ecesario-mej/
5 Eduardo Dargent, Gabriela Lotta, José Antonio Mejía y Gilberto Moncada (2018), “¿A quién le importa saber? La economía política de la capacidad estadística en América Latina, Washington D. C., Banco Interamericano de desarrollo”, p. ix, disponible en https://publications.iadb.org/ bitstream/handle/11319/8899/A-quien-le-importa-saberla- economia-politica-de-la-capacidad-en-America-Latina. pdf?sequence=1&isAllowed=y
6 Eduardo Dargent, Gabriela Lotta, José Antonio Mejía y Gilberto Moncada, Op. Cit.: 59.
7 Ibíd.
8 Eduardo Dargent, Gabriela Lotta, José Antonio Mejía y Gilberto Moncada, Op. cit.: p. 60.
9 Pablo Álvarez Icaza Longoria (21/01/2016), “Retos a la autonomía del INEGI”, en El Universal, disponible en http://www. eluniversal.com.mx/articulo/cartera/finanzas/2016/01/21/ retos-la-autonomia-de-inegi
10 Ibíd.
