La diplomacia puede ser de tres tipos:
– La tradicional o de gobierno-a-gobierno, que consiste, básicamente, en el intercambio formal de comunicaciones entre Estados;
– La personal o de diplomático-a-diplomático, muy vinculada a la anterior, porque analiza y regula las interacciones entre las personas que participan en los contactos diplomáticos y quienes representan a los gobiernos; y
– La diplomacia pública.
Esta última se puede llevar a cabo, principalmente, de dos formas:
– De persona -a- persona, donde, por ejemplo, figuran los intercambios culturales y educativos, como ocurre en el caso del Programa Fullbright;
– De gobierno-a-persona, que es diplomacia pública propiamente dicha, caracterizada como el conjunto de actividades del gobierno de una nación destinados a influir sobre la opinión pública general o de las élites de otra nación con el fin de facilitar los objetivos de la política exterior.
La diplomacia de persona a persona también puede incluir a organismos no gubernamentales y comunidades transnacionales, por ejemplo, las que integran diásporas gracias a la migración, de manera que la diplomacia, para diversos especialistas, podría calificarse, a grandes rasgos, en los siguientes términos:
– Diplomacia tradicional (gobierno a gobierno)
– Diplomacia personal (diplomático a diplomático)
– Diplomacia civil (ONG, persona a persona)
– Diplomacia de diáspora (migración, persona a persona) y
– Diplomacia pública (gobierno a persona).
La diplomacia de diásporas como la israelí y la cubana, ha sido muy importante para definir la política exterior de Estados Unidos hacia Israel y Cuba. En el primer caso, el apoyo de Washington al gobierno de Israel, no se explicaría sin la enorme influencia de la diplomacia de la diáspora israelí en las altas esferas políticas de la Unión Americana. En el segundo caso, los emigrados cubanos residentes en Miami, constituyen la diáspora latinoamericana mejor organizada, responsable de que Washington presione al régimen de Cuba y mantenga, entre otras medidas de presión, el conocido embargo impuesto desde el triunfo de la Revolución Cubana.
Conforme a lo expuesto, es claro que hay diferencias entre la diplomacia convencional y la diplomacia pública. En el caso de la segunda, la información es pública y transparente, mientras que en la diplomacia oficial es opaca, o incluso secreta, y dirigida a segmentos muy concretos, en general a las élites políticas y económicas de otro país. La diplomacia pública, en suma, siempre tiene por objetivo llegar a la opinión pública general, mientras que la oficial apunta a los gobiernos de otros países. Por eso se dice que la diplomacia pública complementa a la diplomacia convencional o tradicional.
La nueva diplomacia pública
El mundo de hoy requiere redimensionar la diplomacia porque, de hecho, existe un nuevo entorno diplomático, resultado de dramáticas transformaciones, entre ellas:
– La extensión de la democracia en el mundo, pero también movimientos populistas en los países menos desarrollados, y la consiguiente necesidad de los gobiernos de garantizar su continuidad con el apoyo de la opinión pública;
– Las consecuencias de una globalización económica feroz que obliga a los países a competir con otros para exportar sus productos y/o atraer inversiones y turistas a su territorio;
– El carácter global de los problemas y el reconocimiento a la importancia de que su solución requiere un accionar colectivo, y, por tanto, de la necesidad de convencer a otros países de la validez de la política exterior que se pretende llevar a cabo;
– La revolución en la tecnología de los medios de información y comunicación, que también constituyen un fenómeno novedoso porque modifican la manera en que las sociedades se relacionan; y
– El despunte de una opinión pública global, ya que se diluye la frontera entre la política doméstica y la política exterior, y la interdependencia hace que los debates en un país se trasladen inmediatamente a los otros y que las dificultades para convencer a esa opinión pública global, crezcan para los gobiernos (Noya, 15/06/2006).
Puesto que la diplomacia pública es, en los hechos, una diplomacia de redes, los gobiernos no pueden seguir actuando como lo hacían en los tiempos de la guerra fría, cuando tenían el monopolio informativo. Con la caída del Muro de Berlín, la unificación de las Alemanias y el colapso de la Unión Soviética, los regímenes autoritarios de Europa Oriental se colapsaron en cascada, dando paso a un proceso de democratización donde las sociedades disponen de mayores márgenes de maniobra para ventilar diversas agendas y aspiraciones, asumiendo un protagonismo creciente.
Si bien se puede cuestionar hasta dónde la globalización de la información contribuye a concientizar de manera veraz sobre los diversos acontecimientos mundiales, por lo menos genera la posibilidad de saber más acerca de ellos, lo que a su vez reduce las posibilidades de que los gobiernos manipulen y/o engañen a la opinión pública.
Los problemas de la diplomacia pública estadounidense para llegar a “las mentes y los corazones” de la opinión pública mundial, tanto en su guerra contra el terrorismo, como con la invasión a Irak, hacen más urgente avanzar en una nueva diplomacia pública, capaz de convencer con argumentos, mediante un diálogo constructivo. Uno de los éxitos de Al-Qaeda es que ha logrado transmitir su mensaje y ganar adeptos en todo el planeta, valiéndose de la globalización de las comunicaciones. Al-Qaeda es una red que se encuentra un paso adelante respecto a los mecanismos que Estados Unidos emplea para transmitir su mensaje. Si la administración de Barack Obama aspira a tener mejores resultados en la guerra global contra el terror, deberá no sólo combinar sus recursos del poder duro y el poder suave de manera inteligente, sino además impulsar una nueva diplomacia pública de redes.
Los dilemas de la diplomacia pública
Si bien la nueva diplomacia pública persigue objetivos informativos, culturales y/o educativos, ello no significa que sea una tarea “inocente” ni
sencilla, dado que a veces, dichos objetivos se contraponen. Un primer problema potencial es que la información rápidamente puede derivar en propaganda, porque no es tan sencillo separar lo que se “informa” de los objetivos de la política exterior. Así, la veracidad y neutralidad podrían sucumbir y el objetivo inicial, no se cumpliría. Es más, en un caso extremo, un mal uso de la diplomacia pública podría llevar a que se perciba al país promotor como mentiroso, con pretensiones de “tomarle el pelo” a las audiencias a las que dirige su mensaje. Esto es muy factible que ocurra debido a que en todo el mundo hay una crisis de credibilidad tanto de las instituciones como de los gobiernos, de quienes se sospecha que nunca dicen la verdad.
Un segundo problema potencial surge cuando la diplomacia pública se orienta a actividades educativas, sobre todo porque los resultados de estos esfuerzos se harán sentir en el mediano y largo plazo. En un mundo globalizado donde las comunicaciones son instantáneas y la “muerte de la distancia” es una realidad, las burocracias gubernamentales de los países privilegian el corto plazo y pugnan por resultados inmediatos. Empero, para ganar las “mentes y los corazones” de la
opinión pública en el exterior, se requiere un trabajo constante, paciente y muy cuidadoso. Se trata, sin más ni menos, de modificar las visiones que sobre el mundo tienen otras sociedades y de construir puentes que favorezcan el intercambio cultural y eso no se logra de la noche a la mañana.
De ahí que se insista en que, a propósito de la nueva diplomacia pública, ésta no es ni puede ser simple propaganda, como tampoco un conjunto de relaciones públicas, ni sinónimo de los proyectos de comercialización de la imagen de un país, o de marca-país. La principal diferencia entre la nueva diplomacia pública y todas ellas radica en que se trata de convencer a otras audiencias a través de razones, argumentos e intereses, escuchando a la opinión pública de los otros países en el ánimo de incrementar la comprensión mutua.
Parecería entonces que la nueva diplomacia pública deben hacerla fundamentalmente los distintos actores de la sociedad civil como organismos no gubernamentales, universidades, equipos de futbol, personalidades del mundo del espectáculo, escritores, pintores, deportistas, etcétera. Esto es porque la credibilidad de estos actores no-estatales aumentará en la medida en que se les perciba como agentes independientes, e incluso críticos, de los gobiernos y las instituciones.
La imagen internacional de México
En el mundo anglosajón y en los medios de comunicación más influyentes (como The New York Times, The Economist, Financial Times of London, etcétera), la imagen de México es la de un país que exporta migrantes a Estados Unidos y que alberga a violentos cárteles de la droga. Así, al gobierno mexicano le resulta difícil sacudirse esa percepción que genera en el mundo y proyectar la de un país moderno, socio de Estados Unidos en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y que desarrolla esfuerzos notables en diversos ámbitos, como el desarme, el cuidado del medio ambiente, etcétera.
A partir del estudio realizado por J. B. Mannheim y R. B. Albritton sobre la imagen de diversas naciones en los medios, se miden dos dimensiones: la visibilidad y la valencia. La visibilidad es la cobertura en los medios que recibe un país, en tanto la valencia mide si la cobertura es favorable o desfavorable, determina el grado de afectación de los países a su imagen ante la cobertura de los medios de comunicación.
Baja visibilidad
México, entre los países analizados, enfrenta un doble problema en términos de imagen: recibe más cobertura mediática que, por ejemplo, Brasil, Italia, Australia y Canadá. Sin embargo, esa cobertura es desfavorable, y básicamente exalta los problemas de seguridad y de migración indocumentada, que padece el país. Mannheim y Albritton revelan en su estudio un problema más grave. Es más sencillo para un país lograr una imagen negativa que construir una imagen positiva. Lo que es más: una vez que un país se ha hecho de una mala imagen, será muy difícil revertirla en la opinión pública global, dado que las imágenes y las percepciones suelen mantenerse por largo tiempo. Sin embargo, para la mayor parte de los países, la cobertura negativa por parte de los medios en torno a un tema específico, no provocará un daño en el largo plazo si el país ha tenido una imagen positiva previamente.
La figura de referencia también reafirma que si los países no invierten adecuadamente en su imagen, de hecho están a merced de los medios internacionales, los que desempeñan un papel clave en la configuración de las imágenes de las naciones, tanto positiva como negativamente. Puesto que México depende cada vez más del curso de los acontecimientos globales para lograr su prosperidad interna, debe poner mayor atención en torno a su imagen internacional.
Un hecho harto conocido, es que el dominio de los medios de información en el mundo, recae en unos cuantos países. Esto significa que para la mayor parte de las naciones del orbe resultaría prácticamente imposible influir en las grandes cadenas de televisión, y en los medios impresos y digitales dominantes, para lograr que muestren un rostro “positivo” de ellos. Si a ello se suma que incluso los países que controlan al grueso de los medios más importantes, como Estados Unidos, tienen una imagen negativa en el mundo, el panorama parecería desolador para el resto de las naciones, sin acceso a esos medios, y condenadas a que éstos den a conocer solamente las malas noticias -por aquello de que las “buenas noticias” no son noticias-. Es aquí donde la diplomacia pública podría desempeñar un papel central, porque a través de ella, un país podría llegar a la opinión pública de otras naciones, contrarrestando la limitada imagen que de él promueven los medios. Pero, en términos concretos, ¿cómo hacerlo? ¿Es posible que México emplee la nueva diplomacia pública, para convencer al mundo de la importancia de apoyar su agenda internacional, e inclusive, nacional?
Si se parte del supuesto de que la prosperidad de cada país es buena para el mundo, se cuenta entonces con un punto de partida favorable. México podría comenzar por insistir en que tanto su seguridad como su desarrollo, contribuyen al bienestar global. El problema, sin embargo, estriba en que México no es el único país que podría esgrimir un argumento de ese tipo. Lo que en un momento dado podría marcar la diferencia sería el reconocimiento de parte de las autoridades de que algunas de las políticas empleadas para lidiar con el crimen organizado o bien para el combate de la pobreza son susceptibles de mejorar o, inclusive, de ser replanteadas, pidiendo además sugerencias de la opinión pública internacional con quien se tiene este diálogo. Asimismo, México tendría que insistir en que su desarrollo y seguridad importan al mundo, y que la ausencia de uno o ambos, afectan negativamente a la comunidad internacional.
Partiendo de que se percibe a las autoridades como mentirosas y corruptas, habría que ganar la confianza de la opinión pública internacional, para lo que habría que apoyarse en cuatro premisas:
– Mutualidad, reciprocidad y bidireccionalidad de la comunicación;
– Contacto intenso con colectivos no formales, no gubernamentales;
– No ocultar las relaciones de poder, sino ser autocrítico; y
– Construir la confianza no sobre palabras o discursos, sino en la práctica, colaborando en los proyectos y acciones concretas que se identifiquen como necesarios (Noya, Ibid.).
Las dificultades de crear una imagen a través de la marca-país
Los proyectos de marca-país cada vez son más comunes y se les considera necesarios en particular con fines de promoción comercial, y de atracción de inversiones y turismo. Existe, desde hace cinco años, un índice de marca-país que elabora la consultora FutureBrand, que, en sus propias palabras, busca explorar la complejidad, la dinámica y los beneficios emanados de que los países se manifiesten como marcas. El índice marca-país califica a los países en función de actitudes clave, mira aspectos como la construcción de la nación en la mercadotecnia de la marca-país e identifica tendencias emergentes en la industria mundial del turismo y los viajes. El estudio de FutureBrand incluye una encuesta cuantitativa a 3 mil empresas internacionales y agencias de viajes que analizan la manera en que se percibe a 102 países.
El índice marca-país mide y califica 28 rubros en cada uno de los 102 países incluidos, que ponderan, entre otras consideraciones: autenticidad; arte y cultura; historia; opciones de alojamiento e infraestructura hotelera; facilidad para viajar; seguridad; descanso y relajamiento; belleza natural; playas; vida nocturna; opciones para compras; restaurantes apropiados; deportes y actividades al aire libre; carácter amistoso de los anfitriones; valor del dinero; protagonismo; factibilidad para los negocios; facilidad para cerrar tratos y/o llevar a cabo conferencias; extensión de viajes de negocios; libertad política; posibilidad de vivir ahí; calidad de los productos; deseo de viajar/volver a viajar; tecnología avanzada; ambientalismo; etcétera.
El índice marca-país de 2009 identificaba a los siguientes 10 países como los mejores, o bien, como las mejores marcas: Estados Unidos, Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Francia, Italia, Japón, Gran Bretaña, Alemania, y España. Coincidentemente, todos, sin excepción, son países desarrollados. Cabe destacar que en el índice marca-país correspondiente a 2008, México figuraba en la 25ª posición.
Se considera que los países están obligados a hacer políticas de marca-país, porque en muchos casos sus exportaciones no corresponden con el potencial de la economía, estando limitadas por la estructura de pequeñas y medianas empresas, como ocurre en México. De hecho, los países están llevando a cabo políticas activas de imagen en el frente comercial y de la lengua, como componentes clave de su sex-appeal como marca. Por lo tanto, poco a poco, los gobiernos han avanzado en la construcción de una imagen atractiva que atraiga inversiones, turistas y consumidores, de manera análoga a lo que ocurre con un producto que se pretende vender al público.
A final de cuentas, se busca que el mundo asuma que “necesita” al país en cuestión, de la misma manera que una persona “necesita” determinados productos con ciertas características para “sentirse bien.” En este sentido, los países al desarrollar políticas de marca-país tienen que esmerarse en “verse bien”, porque si no, el mundo no se interesará en ellos. Pero entonces, surge otro problema: ¿hasta dónde, en aras de vender una marca-país, los países enfatizarían más las relaciones públicas y menos la solución de los problemas estructurales internos que a final de cuentas son los responsables de que las cosas salgan tan mal? En este sentido, la marca-país no sería suficiente y, por lo tanto, el desarrollo de una nueva diplomacia pública tendría que seguir adelante. De hecho las políticas de marca-país podrían acompañar, mas no reemplazar, a las políticas de una nueva diplomacia pública.
Algunas reflexiones finales
Si como se sugería líneas arriba, la nueva diplomacia pública estaría llamada a ser un diálogo abierto y simétrico con las audiencias a quienes se pretende convencer, no es una tarea sencilla. La opinión pública internacional, además de desconfiar de las autoridades y los gobiernos, sabe igualmente que si se busca dialogar con ella es porque el objetivo que se persigue es granjear su confianza y querrá algo a cambio.
Relacionado con lo anterior, subsiste el problema de que la nueva diplomacia pública requiere comprometerse con la comunicación y el diálogo para generar confianza. Sin embargo, lo que una sociedad, en función de su cultura, considera “confianza”, no necesariamente tiene el mismo significado para otra. En las sociedades anglosajonas, por ejemplo, prevalece el individualismo con dosis de universalismo, en tanto en otras subsisten el colectivismo y el particularismo/relativismo.
A continuación, otra dificultad podría ser asumir que la nueva diplomacia pública resuelve los problemas mediante el diálogo y sin acciones concretas. La nueva diplomacia pública no es de palabras, es de acciones, sobre la base de un trabajo a largo plazo, montada en muchos sentidos en redes sociales, con relaciones entre personas y organizaciones.
En el desarrollo de la nueva diplomacia pública es fundamental involucrar a los organismos no gubernamentales y a la sociedad civil, y no
necesariamente en el marco de una nueva superestructura institucional, sino a través de redes informales y flexibles, dado que el propósito fundamental es el de dar voz a todos los sectores sociales relevantes para la política exterior, y no sólo a aquellos reconocidos formalmente como tales. Y es evidente que podría haber resistencia, tanto de los diplomáticos de carrera de la “vieja escuela” como también de los organismos no gubernamentales y de la sociedad civil, los primeros por sentir que pierden márgenes de maniobra, o bien, porque les cuesta adaptarse a las nuevas condiciones, y los segundos porque podrían percibir que se les está cooptando para legitimar las acciones de un determinado gobierno.
En los hechos y para resolver esta disyuntiva, será necesario enfatizar que, a largo plazo, los diplomáticos de carrera seguirán teniendo un papel con un determinado tipo de interlocutores, como las élites políticas y económicas. Sin embargo, para relacionarse con los otros grupos deberán transformarse en una especie de gestores de la nueva diplomacia pública, al administrar el capital social de las redes informales de origen y de destino que habrán tejido los organismos no gubernamentales, las universidades, etcétera, facilitando los contactos y el diálogo entre y con ellas.
No menos importante es el hecho de reconocer que las personas que coadyuvarían en el desarrollo de una estrategia de nueva diplomacia pública a favor de un Estado, por ejemplo las celebridades, no necesariamente carecen de una agenda propia, que en muchos casos podría entrar en contradicción con lo que los gobiernos desean promover. Las celebridades y otras personalidades del mundo científico, académico, empresarial, etcétera, también tienen agendas particulares, por lo que no hay que perder de vista que al recurrir a ellos, los gobiernos cuentan con un arma de doble filo que eventualmente podría revertirse en contra de su deseo de proyectar una mejor imagen del país en el mundo.
Pese a ello y para concluir, es necesario que la política exterior de México evolucione a favor de una nueva diplomacia pública, a fin de contrarrestar, por un lado, las “versiones” que sobre el país divulgan los medios, en muchos casos de manera muy irresponsable, pero, sobre todo, para tener una mejor proyección e interlocución con la opinión pública mundial, a la que habrá que convencer de la importancia de México en el siglo XXI, y de la necesidad de apoyar los esfuerzos que realiza para ser un país seguro y próspero. No es una tarea fácil y tomará tiempo. Pero bien vale la pena
Bibliografía
FutureBrand (2009), Country Brand Index, disponible (sólo el resumen) en http://www.futurebrand.com/think/reports-studies/cbi/2009/overview/
J. B. Mannheim y R. B. Albritton (s/f), Changing National Images: International Public Relations and Media, Agenda Setting, s/p, s/e. Javier Noya (15/06/2006), Una diplomacia pública para España, Madrid, Real Instituto Elcano.
Evan H. Potter (2009), Branding Canada. Projecting Canada’s Soft Power through Public Diplomacy, Montreal & Kingston, McGill-Queen’s University Press.
Nancy Snow (2009), Persuader-in-Chief: Global Opinion and Public Diplomacy in the Age of Obama, New York, Nimble Books.
