El 7 de julio de 1994 el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) dio a conocer en su Informe sobre desarrollo humano el concepto de seguridad humana. El contexto en que la seguridad humana vio la luz fue el del fin de la guerra fría y la necesidad de redimensionar la agenda de seguridad internacional más allá de visiones estatocéntricas y militaristas. La seguridad humana se centra en las personas por lo que constituye una visión antropocentrista de aquellos flagelos que pueden impactar en la seguridad de las naciones y del mundo. La seguridad humana tiene siete componentes, a saber: la seguridad económica, la seguridad ambiental, la seguridad alimentaria, la seguridad y la salud, la seguridad comunitaria, la seguridad política y la seguridad personal. Es de destacar que la seguridad humana no incluyo otras seguridades quizá porque algunos temas no estaban lo suficientemente empoderados en el momento en el que el concepto del PNUD vio la luz o porque no existía el consenso político para incluirlos, tales como seguridad cibernética, seguridad y género, seguridad cultural, seguridad energética, seguridad hídrica, seguridad espacial, etcétera. A estas omisiones hay que añadir la ausencia de la construcción de la paz y la cultura de paz, elementos fundamentales para la edificación de sociedades prósperas y seguras que de hecho constituyen el sentido de la seguridad humana.
La seguridad humana es un concepto a debate y en construcción. Su propósito es vincular las agendas de seguridad y desarrollo, las cuales son dos caras de una misma moneda: sin seguridad no puede haber desarrollo y sin desarrollo no puede haber seguridad. De la seguridad humana han emanado iniciativas que se proponen hacer operativa la ambiciosa agenda, siendo una de las más importantes la responsabilidad de proteger (R2P) surgida a raíz del informe de 2001 del mismo nombre. Es de destacar que la seguridad humana con sus siete componentes originales ha pasado por distintos momentos. Ninguna de las siete seguridades fue definida en el informe del PNUD de 1994, sino que esto fue hecho posteriormente por organismos especializados como la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en el caso de la seguridad económica; la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) en lo que concierne a la seguridad alimentaria; y la Organización Mundial de la Salud (OMS) a propósito de la seguridad sanitaria (o de la seguridad y la salud), para citar tres casos.
La seguridad humana también ha estado en el ojo de la tormenta y se le acusa de pretender la seguritización del desarrollo como también de involucrar a la seguridad en tareas que la “distraen” de sus objetivos fundamentales. Se ha dicho también que el PNUD buscaba un posicionamiento dentro del Sistema de Naciones Unidas que no debería tener, toda vez que la agenda de seguridad internacional es sobre todo responsabilidad del Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Se acusa que el PNUD, nacido en 1965, es un programa cuya experiencia es sobre todo en temas del desarrollo, no de seguridad, por lo que se considera que su incursión en agendas relacionadas con la seguridad puede ser negativa dado su desconocimiento.
La seguridad humana en cualquier caso ha visibilizado la importancia del desarrollo humano como sustento de la seguridad. Ha permitido debatir en torno a una gama amplia de derechos humanos, tanto de los políticos como de los económicos y sociales, por ser torales para la seguridad y el desarrollo. También ha dado pie de manera directa o indirecta a otras propuestas conceptuales como seguridad humana sostenible, seguridad democrática, seguridad multidimensional, seguridad ciudadana, seguridad cooperativa, etcétera. La seguridad humana también ha sido clave para la reforma del sector de seguridad, el cual ha debido incorporar acepciones más allá de las amenazas procedentes de los Estados o de carácter militar. Hoy la guerra es un flagelo que destruye a las sociedades, pero también lo hace la debacle ambiental que padece el mundo, como también se vio, de manera más reciente, con la pandemia del SARS-CoV2.
La seguridad humana y sus orígenes
Las raíces de lo que se denomina seguridad humana se pueden remontar al nacimiento del derecho internacional humanitario en la segunda mitad del siglo XIX, cuando se puso el acento en el apoyo a los heridos y civiles de cara a los conflictos armados. Ya en el siglo XX se produjeron varios informes encaminados a enfatizar problemáticas que impactaban tanto en el desarrollo como en la seguridad. El informe de la Comisión Independiente sobre Asuntos de Desarme y Seguridad denominado Seguridad mundial. Un programa para el desarme presidido por Olof Palme y en el que participó el mexicano Alfonso García Robles fue publicado en 1982 proponiendo la noción de seguridad común, cercana a lo que años después abordaría la seguridad humana
Puesto que en 1995 Copenhague sería la sede de la Cumbre sobre Desarrollo Social de Naciones Unidas -en un decenio que tras el fin de la guerra fría, puso el acento en cumbres cuyo denominador y preocupación común fueron los temas del desarrollo -infancia, alimentación, asentamientos humanos, ambiente, etcétera-, se consideró que ese sería el foro adecuado para ventilar la propuesta de una nueva agenda de seguridad para la posguerra fría, la cual, al incorporar los temas del desarrollo, sentaría las bases para la noción de la seguridad humana.
La seguridad humana pone el acento en las personas. Es un viraje lógico en la agenda de seguridad, tras décadas de énfasis en la seguridad del Estado y en secuelas tan oprobiosas como las que, en aras de salvaguardar a determinados regímenes (como se observó en América del Sur y en otras partes del mundo), invocaron a la seguridad nacional –que en realidad se refería sobre todo a la seguridad del régimen- como justificante para violar los derechos humanos de millones de personas.
El concepto de seguridad humana resulta atractivo para los especialistas en relaciones internacionales y los estudiosos de la seguridad, aun cuando, a la fecha, no existe una noción de consenso sobre sus alcances y límites, lo que para algunos entraña el peligro inminente de seguritizar –en el sentido negativo- la agenda de amenazas y riesgos a la seguridad. Así, en la literatura abocada a las relaciones internacionales, los estudios sobre seguridad y los de desarrollo, diversos autores se refieren a la seguridad humana de distintas maneras: para algunos, se trata de una nueva teoría o concepto, para otros constituye un punto de partida en el análisis, en tanto que para otros más es una visión global, una agenda política, o bien, un marco para articular políticas. En los hechos, el concepto de seguridad humana se elaboró de manera empírica, tras el fin de la guerra fría, y a grandes rasgos, como se irá detallando a continuación, se propone desarrollar las capacidades para identificar y prevenir las amenazas, evitarlas cuando esto sea posible, y mitigar sus efectos en el caso de que se lleguen a materializar. En este sentido, los especialistas y/o defensores de la seguridad humana se pueden dividir en tres grandes grupos, a saber:
- Los que encuentran a la seguridad humana como una idea atractiva pero que carece de rigor analítico;
- Los que, aceptando la seguridad humana, buscan acotar el concepto significativamente; y
- Los que postulan que un concepto amplio de seguridad humana es una herramienta esencial para entender las crisis contemporáneas.
Dentro del primer grupo de estudiosos, la seguridad humana es fuertemente criticada puesto que, se afirma, genera confusión, porque al identificar a diversos temas como amenazas, se hace muy difícil entender los vínculos que existen entre ellos. Se acusa a organismos como el PNUD de pretender que sus programas sean aceptados, cuando su efectividad no está garantizada. Asimismo, se piensa que los defensores de la seguridad humana pretenden establecer arbitrariamente relaciones causales entre la seguridad de las personas y el mantenimiento de la paz internacional, cuando esa conexión no necesariamente es automática. Adicionalmente, los críticos de la seguridad humana sostienen que la inseguridad puede ser tanto causa como efecto de la violencia, por lo que el análisis de las causas de las agendas de riesgo y amenazas a la seguridad se torna imposible.
El segundo grupo de estudiosos -que, como se verá más adelante, son también denominados minimalistas-, se centran exclusivamente en los factores que generan violencia, en tanto el tercer grupo –los maximalistas- considera imperioso incluir aspectos de derechos humanos y de desarrollo. Estos últimos señalan que, en lugar de debatir en torno a la amplitud de la noción de seguridad humana, es más importante entender la manera en que las definiciones propuestas se abocan a los factores políticos, morales y éticos que rodean a la seguridad y que permiten concentrarse en las relaciones de poder. Según ellos, la falta de un concepto de consenso no es una debilidad en sí misma, sino la posibilidad de rechazar el dominio de una agenda política en particular.
Por lo anterior, el concepto plantea un enorme desafío a la comunidad académica, toda vez que, dada la interdisciplinariedad que caracteriza a la seguridad humana, se hace necesario un diálogo permanente entre especialistas en temas de seguridad y desarrollo. Adicionalmente, un enfoque pluralista y amplio para establecer una agenda de seguridad humana, se enfrenta al inevitable problema de que existen estructuras administrativas sumamente rígidas en los gobiernos y las instituciones internacionales, puesto que no se trata de actores unitarios –es decir, hay diversos ministerios dentro de los gobiernos, que compiten por recursos e influencia, y otro tanto se observa, por ejemplo, dentro de Naciones Unidas, con la existencia de diversas agencias que no necesariamente trabajan de manera coordinada-, y tampoco mantienen los mismos intereses. No menos importante es que el diálogo en torno a la seguridad humana se ha venido dando entre académicos y formuladores de políticas, actores que parecen condenados a nunca entenderse. En el fondo, es menos importante si la seguridad humana debe ser una noción amplia o restringida, porque lo más relevante es determinar hasta dónde la comunidad académica tiene incidencia real en la formulación de políticas.
Teniendo esto en mente, la seguridad humana se aboca a las amenazas y agendas de riesgo a la supervivencia de las personas y las sociedades, las cuales pueden incluir guerras y violencia armada; el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras; y también flagelos no militares como las hambrunas; las epidemias y las pandemias; el deterioro del ambiente; la escasez de alimentos; el desempleo, etcétera.
La seguridad humana postula la interconexión entre problemas distintos que anteriormente eran considerados por separado, por ejemplo, las violaciones a los derechos humanos y la violencia armada; las epidemias y pandemias y las migraciones; la pobreza y el desarrollo sustentable, el calentamiento global y el hambre, la pérdida de biodiversidad y la alteración irreversible de los ecosistemas -lo que a su vez está asociado a diversos problemas como hambrunas, desertificación, etcétera-, llegando a la conclusión de que no se podrá llegar a una solución satisfactoria de ninguno de estos desafíos en lo individual, sino que hace falta una visión de conjunto -i. e. los problemas complejos, demandan soluciones complejas.
Aun cuando la acepción de la seguridad humana parte de los trabajos desarrollados por el PNUD, no es sinónimo del desarrollo humano, si bien ambos conceptos tienen objetivos complementarios. Uno y otro buscan liberar a las personas del temor y las necesidades (freedom from fear y freedom from want) y se proponen que las personas viven con dignidad (freedom to live in dignity). Sin embargo, el desarrollo humano, según el PNUD, es un proceso que consiste en crear oportunidades y opciones para las personas, en tanto que la seguridad humana es la capacidad con que se cuenta para aprovechar dichas opciones en un entorno seguro. Así, la seguridad humana es una condición para el desarrollo humano, porque hay una relación simbiótica entre seguridad y desarrollo: si se desea que México sea un país seguro, es necesario crear las condiciones para que sea igualmente próspero. Así, para lograr la seguridad humana, es indispensable contar con una estrategia de desarrollo humano.
La seguridad humana: lo que incluye
La seguridad humana, en la acepción original del PNUD de 1994, tiene siete componentes, a saber:
- seguridad económica,
- seguridad ambiental,
- seguridad alimentaria
- seguridad de la salud,
- seguridad comunitaria,
- seguridad política, y
- seguridad personal.
Es importante destacar que estos siete componentes, como se explicaba, además de estar centrados en las personas, son interdependientes, esto es que difícilmente se avanzará a la seguridad económica sin considerar la ambiental, la alimentaria, la de la salud, la comunitaria, la política y la personal. Esto es igual para cada una de las siete aristas citadas. Asimismo, los cuatro primeros componentes, constituyen la acepción maximalista de la seguridad humana, en tanto los tres últimos integran la acepción minimalista de la seguridad humana. Así, los primeros cuatro, están vinculados, sobre todo, a la agenda de desarrollo, en tanto, los tres últimos, a la agenda de seguridad.
Esto es importante dado que, si bien la seguridad humana buscó desde el planteamiento del PNUD reconciliar a la seguridad con el desarrollo, la articulación de políticas públicas encontró más sencillo actuar de la mano de la acepción minimalista de la seguridad, esto es, de cara a conflictos violentos, lo cual ha generado diversos problemas, debido a que, al decir de numerosos países donde se ha actuado ante escenarios de guerra o conflictividad extrema, la seguridad humana posibilita acciones intervencionistas que no siempre han arrojado los mejores resultados.
No se pierda de vista que la seguridad humana surgió como una propuesta que buscaría desmilitarizar el concepto de seguridad de la guerra fría. Desafortunadamente, a través de su acepción minimalista, la propia seguridad humana se ha militarizado. La muestra de ello es el principio de la responsabilidad de proteger.
¿Qué incluye la acepción minimalista? Como se explicaba, se refiere a tres componentes de la seguridad humana que tiene que ver estrechamente con violencia y violación de derechos humanos fundamentales, a saber:
- seguridad de la comunidad, que, en la acepción del PNUD remite a la manera en que la participación en un grupo, una familia, una comunidad, una organización, un grupo racial o étnico brindan una identidad cultural y un conjunto de valores que den seguridad a la persona;
- seguridad política, noción que, dice el PNUD, es sinónimo de que las personas puedan vivir en una sociedad que respete sus derechos humanos fundamentales y aquí hace mención a aspectos como la existencia de regímenes autoritarios, la represión, la tortura, el gasto militar frente al gasto social, etcétera; y
- seguridad personal, que se refiere a la violencia física, súbita e impredecible que lo mismo afecta a ricos que a pobres y que pondera
- amenazas del Estado (tortura física);
- amenazas de otros Estados (guerra);
- amenazas de otros grupos de la población (tensión étnica);
- amenazas de individuos o pandillas contra otros individuos o pandillas (delincuencia, violencia callejera);
- amenazas dirigidas contra las mujeres (violación, violencia doméstica);
- amenazas dirigidas contra los niños sobre la base de la vulnerabilidad y dependencia (maltrato de niños);
- amenazas dirigidas contra la propia persona (suicidio, uso de estupefacientes).
Una de las dificultades que atañe tanto a la acepción minimalista de la seguridad humana -pero que también se manifiesta en la maximalista, es que el PNUD describe una gama de flagelos, riesgos, amenazas y vulnerabilidades pero no proporciona propuestas conceptuales. De hecho, las características que señala a propósito de la seguridad comunitaria, política y personal muchas veces se traslapan, lo que dificulta aún más el análisis respectivo, no se diga la gestión de políticas públicas. También hay aspectos de la seguridad humana minimalista –i. e. gasto militar frente al gasto social; consumo de estupefacientes; suicidio, etcétera- que son relevantes igualmente para la seguridad humana maximalista -por ejemplo, el suicidio y el consumo de estupefacientes son aspectos prioritarios para la salud-, si bien no queda claro cómo se les va a abordar, aun cuando en el informe se insista en que los siete componentes de la seguridad humana están estrechamente relacionados.
Más allá de ello, desde hace tiempo se han gestado diversas crisis humanitarias que han alimentado el debate en torno a la intervención para proteger a civiles inocentes. Los tropiezos de la comunidad internacional en el manejo de las crisis suscitadas en lugares como Somalia, Ruanda, Sierra Leona, Kosovo, Srebrenica, etcétera, pero también en Ucrania y la Franja de Gaza han puesto el dedo en la llaga, exacerbando la noción de que se debe intervenir aun cuando una decisión de este tipo choque con el respeto a la soberanía de los Estados, principio sancionado en la Carta de las Naciones Unidas.
La responsabilidad de proteger
En respuesta a la necesidad de desarrollar fórmulas que protegieran a las personas de cara a la violencia, el entonces primer ministro de Canadá, Jean Chrétien, anunció en la Cumbre del Milenio, en septiembre del año 2000, la creación de la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados (ICISS). Dicha Comisión tendría la tarea de debatir en torno a la relación existente entre soberanía e intervención, debiendo someter sus conclusiones a la ONU en el segundo semestre del año 2001. Cabe destacar que la ICISS es una entidad independiente a Naciones Unidas, dado que, como se explicaba anteriormente, la Carta de la ONU consagra la no intervención en los asuntos internos de los Estados, en tanto la Comisión justamente evoluciona en términos claramente antagónicos.
La ICISS presentó en diciembre del año 2001 el informe titulado La responsabilidad de proteger, donde plasma una serie de reflexiones en torno a la intervención por razones humanitarias, estableciendo, también, candados y límites a las acciones que involucren el uso de la fuerza militar cuando se presenten crisis graves en el mundo. La responsabilidad de proteger, por tanto, es un documento controvertido y provocador, si bien reviste gran importancia tanto para quienes están a favor de la noción de intervenir por razones humanitarias, como para quienes están en su contra.
Llama la atención que, a diferencia de pronunciamientos en torno a la intervención por razones humanitarias formulados con anterioridad, La responsabilidad de proteger muestra una mesura notable asumiendo a la intervención física como un último recurso y precisando una serie de acotamientos para que se lleve a cabo. Asimismo, la prevención y la reconstrucción, etapas ambas en que se ha avanzado poco por parte de la comunidad internacional a la hora de lidiar con los conflictos, son el eje de las propuestas enarboladas en el documento. Sin embargo, es innegable que la responsabilidad de proteger no ha sido ni moral ni políticamente imparcial.
La responsabilidad de proteger sugiere que cualquier Estado podría ser intervenido —incluso militarmente— si no cumple con el deber de proteger a su población. Se trata de un postulado donde la seguridad humana es presentada de manera indivisible dentro de la comunidad de Estados, aunque son solo algunos de ellos los que la han promovido, y solo algunos de ellos los que han sido intervenidos.
Así, pese a su declarada universalidad, la aplicación de esa doctrina ha planteado una división entre los Estados: por un lado, Estados desarrollados de Occidente —que pueden proveer seguridad humana a su población—, y, por otro, algunos Estados (…) -definidos como subdesarrollados o débiles- que no pueden hacerlo y que por ello deben ser intervenidos (…). Dicha imposibilidad de que algunos Estados protejan a sus poblaciones hace que se use al desarrollo como una herramienta para garantizar la seguridad en aquellos contextos de especial conflictividad (…), o que se use la seguridad para garantizar mejores niveles de desarrollo en países intervenidos.
Se busca, por esa vía, evitar que las situaciones que afectan la seguridad de dichos países se “contagien” a otros. La intervención, en este sentido, busca neutralizar amenazas como el terrorismo en espacios no gobernados —como los llamados Estados fallidos— para que no “infecten” otros que aún no están afectados por esas amenazas. Las violaciones a los derechos humanos en un Estado, al ser definidas como problemas de seguridad, obligan a la comunidad internacional a intervenir para detener tales violaciones, aunque, como se ha visto sobre todo actualmente en la Franja de Gaza ante las acciones de Israel contra palestinos desarmados y población civil, eso no ha ocurrido.
Así, la seguridad humana ha sido invocada de manera selectiva ante diversos conflictos, que, como denominador común, acontecen, por lo general, o han tenido lugar en países en desarrollo como Libia, Afganistán, Palestina, Bangladesh, Estonia, Sierra Leona, Timor Oriental, etcétera. Llama la atención, sin embargo, que ante otra serie de crisis humanitarias como las que se han producido en Siria, la responsabilidad de proteger no sea considerada, lo que muestra que la suerte de este principio depende se las decisiones de un puñado de naciones poderosas -a propósito de Siria, tanto Rusia como la República Popular China se han opuesto a emprender acciones decisivas contra el régimen de Bashar al-Assad por razones geopolíticas y geoeconómicas.
Otro problema que sale a relucir cuando se mira de nuevo a los tres componentes de la acepción minimalista de la seguridad humana, es que no son abordados de manera exhaustiva en la responsabilidad de proteger. Cuando mucho atiende problemas derivados del autoritarismo y de las violaciones a derechos humanos fundamentales ejercidas por gobiernos, pero es omisa en cuestiones como violencia intrafamiliar, contra las mujeres y los niños, y problemas como la delincuencia organizada, el tráfico de estupefacientes, el tráfico ilícito de armas, el suicidio, etcétera. Esto significa que, en los hechos, la responsabilidad de proteger es una versión minimalista de la seguridad humana minimalista.
Conforme a lo expuesto se tiene que la responsabilidad de proteger no es universal, no es imparcial, es selectiva y de manera preocupante, al no aplicarse a países desarrollados occidentales sino, en especial, a naciones menos desarrolladas, sugiere que los países en desarrollo -o algunos de ellos- son vistos o percibidos como amenazas a la seguridad internacional. Este divorcio tan preocupante entre seguridad y desarrollo es una de las consecuencias no anticipadas de la acepción minimalista de la seguridad. De ahí que en años recientes se haya buscado deseguritizar a la seguridad humana y a esa vertiente minimalista, privilegiando, sobre todo, a su acepción maximalista.
El futuro de la seguridad humana (y no humana)
Considerando que la seguridad humana sigue siendo debatida, no se debe perder de vista que, como se explicaba en el inicio de la presente reflexión, omitió numerosos temas que quizá hace 30 años no estaban empoderados de la manera en que se observa actualmente, entre ellos, mujeres, cultura, energía, ciberseguridad, inteligencia artificial, etcétera, que son cada vez más importantes en el mundo de hoy.
Sin negar la importancia de la seguridad humana y de su antropocentrismo, así como del hecho de que este concepto abrió la puerta a nuevas nociones como la seguridad democrática, ciudadana, multidimensional, cooperativa, etcétera, la realidad es que una visión de la seguridad que sólo mira a los seres humanos sin tomar en consideración a los demás habitantes no humanos y no vivos del planeta -esto es, los componentes de los ecosistemas- es parcial e insuficiente de cara a la catástrofe ambiental que enfrenta el mundo. Eso fue justamente lo que llevó a la noción de una salud (One Health) que propone que la salud global depende de la correcta interacción entre la salud humana, animal y vegetal. Para fines de la agenda de seguridad humana, es razonable ponderar un esquema semejante.
De cara a la sexta extinción masiva, la única que es de origen antropogénico, se impone una seguridad humana y no humana sostenible, ambientalmente amigable, que pondere no sólo los temas referidos, sino otros más de manera integral. Hasta ahora, una de las mayores dificultades en el abordaje de la agenda de seguridad en el mundo, es la visión parcial sobre amenazas, riesgos y vulnerabilidades. Para algunos países, el terrorismo es la mayor amenaza. Para otros es la delincuencia organizada. Otros más asumen al calentamiento global como el mayor de los peligros. La reciente pandemia, al decir de otras naciones, es la preocupación primigenia porque se sabe que vendrán otros desafíos en materia de salud con un potencial devastador. Ni qué decir de la amenaza de diversos sistemas de armas convencionales, de destrucción en masa y ahora también, de armas letales autónomas desarrolladas gracias a la inteligencia artificial que ponen en entredicho la supervivencia de las sociedades. Es verdad que todos y cada uno de esos temas son fundamentales, pero su abordaje de manera individual no ha contribuido a construir sociedades más seguras ni prósperas.
Considerando lo anterior, la seguridad humana y no humana sostenibles merecen que continúe el debate, amparado en la cooperación y la voluntad política para hacer frente de manera integral a los desafíos existentes y futuros. La Cumbre del Milenio de Naciones Unidas que se desarrollará el próximo mes de septiembre, es una oportunidad para proponer, negociar y acordar las medidas a desarrollar, pero que, idealmente, deberán trascender el papel y los discursos y traducirse en políticas públicas con plazos específicos, dado que el tiempo apremia. El legado de la seguridad humana -visto a lo largo de tres décadas-, es un buen referente para esta tarea.
