Históricamente, desde la ingeniería de las constituciones se ve un desbalanceo entre los Poderes Públicos. No solo en el contenido de su texto, sino incluso en el propio nombre que se les ha asignado, mostrando una imagen dispar y piramidal entre ellos, pues coloca en la cima al Poder Ejecutivo y, en el mejor de los casos, en un plano de igualdad a los otros dos, pero por abajo del Ejecutivo; esto es, al Legislativo y al Judicial, con el título que se asigna a cada uno de ellos.
De ahí, desde los nombres que reciben estos Poderes, se nota el trato diferenciado que se le ha tenido a uno de ellos y, por eso mismo, la deferencia y veneración política que se le profesa a la figura presidencial, que, cuando ésta es manipulada, raya en lo casi sagrado y, por lo mismo, en intocable. Sin embargo, se considera que superadas las amenazas históricas a la soberanía nacional de tipo territorial que lo prohijaron, y conforme va avanzando la democracia, esta sacrosanta visión que políticamente se ha construido en su rededor, ya debería tender a su desvanecimiento y definitiva desmitificación y desaparición. En este sentido, deberíamos primero empezar por eliminar la palabra “Supremo”, con la que se pronuncia el artículo referente, al Poder Ejecutivo.
Veamos el comportamiento que en esta dirección han tenido las constituciones que estuvieron vigentes en nuestro país.
I. El contexto histórico constitucional.
1. Constitución Política de la Monarquía Española. 19 – marzo – 1812.
En la igualmente llamada Constitución de Cádiz o Constitución Gaditana, no obstante que se trataba de una monarquía y aunque consideraba al rey como un individuo sagrado, y que personificaba al Poder Ejecutivo, por lo menos en el papel, establecía una División de Poderes igualitario, pues en sus respectivos títulos, capítulos y artículos no marca en las referencias a éstos, una distinción de superioridad entre unos y otros. (Artículos 27, 104, 131, 157, 161, 168, 242, entre otros).
2. Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana. 22 – octubre – 1814.
En la más conocida como Constitución de Apatzingán, se consagra una igualdad de Poderes; esto es, se trabajó una División de Poderes horizontal tanto en sus capítulos como en su articulado, pues al momento de referirse a la organización del gobierno, a los tres Poderes les considera la misma dimensión de “Supremos Poderes”, y al mencionar a cada uno en lo individual, les da esta misma jerarquía. No hace ningún distingo de superioridad entre ellos. (Artículos 44, 48, 60, 102, 132, 151, 159, 181, 196, entre otros).
3. Acta Constitutiva de la Federación Mexicana. 31 – enero – 1824.
Aunque señala que el de la Federación es el “Poder Supremo”, al fijar la División de Poderes, lo hace en un plano horizontal, pues además de que no les llama “supremos”, los enumera con su simple denominación; es decir, sin anteponerle a ninguno de ellos la voz “supremo”. Asimismo, determina la misma División de Poderes, y en el mismo sentido para los estados correspondientes. (Artículos 9, 10, 15, 18 y del 20 al 23, entre otros).
4. Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos. 4 – octubre – 1824.
Expresa que el “Poder Supremo de la Federación” se divide en los tres Poderes clásicos, sin concederle a ninguno la condición de “supremo”. Por lo tanto, en principio, decreta una División de Poderes horizontal, esto es, cada uno de ellos con el mismo valor constitucional en su propio nivel. Sin embargo, ya cuando se describe de manera puntual en el título y artículos del Poder Ejecutivo, lo hace instalándole el vocablo “Supremo”, por lo que se puede afirmar que lo diseña de manera horizontal, pero a la vez, piramidal, toda vez que desde el título lo catalogó el Congreso Constituyente como “Supremo Poder Ejecutivo”, prefigurando de esta manera una División de Poderes piramidal; esto es, en la cumbre el Ejecutivo y, después, en la base de ésta, el Legislativo y el Judicial.
Es de mencionar, que por lo que se refiere a las entidades federativas, replica la misma forma de División de Poderes en la organización de sus gobiernos; pero en éstos no se alude al Ejecutivo como “Supremo Poder”. (Artículos 6, 7, 47, 74, 123 y del 157 al 160, entre otros).
5. Bases para la Nueva Constitución. 23 – octubre – 1835.
Valga hacer la aclaración de que con este nombre las aprobó el Congreso Constituyente, pero cuando Felipe Tena Ramírez en sus “Leyes Fundamentales de México 1808 – 1975” presenta el texto de estas Bases, les pone la etiqueta de “Bases Constitucionales”. Por otra parte, en este último rótulo, escribe este autor que las expidió dicho Congreso el 15 de diciembre de 1835. No nos explicamos por qué en el título de las Bases dice que el Congreso las expidió en esa fecha, si en el texto de las mismas se indica que se expidieron, promulgaron y publicaron el 23 de octubre del citado año. Incluso en el propio estudio introductorio que hace el constitucionalista, para la presentación de las mismas, en el que sí usa el nombre correcto, también establece que el Constituyente las aprobó el día 23 de octubre.
Establecieron una División de Poderes parejo, al plasmar que “el supremo poder nacional”, estaba dividido en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Se referían solo al Poder nacional en su conjunto, como “Supremo”, pero hasta ahí. Asimismo, instituyen la misma estampa de División de Poderes para los departamentos, pues estas Bases ya tienen un perfil unitario o centralista. A los legislativos locales les denomina “juntas departamentales”. Es de advertirse que únicamente cuando está haciendo mención a los departamentos, a veces se refiere al Ejecutivo de la nación como “Supremo Poder Ejecutivo”. Quizá solo para diferenciarlo del de los departamentos. Atendiendo a la premisa principal, podríamos decir que contiene una División de Poderes horizontal. (Artículos del 4 al 7, 9, 10 y 12).
6. Constitución de las Siete Leyes. 1836.
También se le conoce como Leyes Constitucionales, toda vez que ésta no se expidió en un solo cuerpo normativo, sino separadas por leyes específicas a cada materia y, por lo mismo, algunas en distintas fechas.
Para el tema que tratamos, nos importan la Ley Segunda referente al Supremo Poder Conservador, en la que se refiere al Poder Ejecutivo como “Supremo” o sin anteponerle esta expresión; en tanto que a los otros dos Poderes no se la agrega. (Artículos 3 fracción II y VII y 9). La Ley Tercera está destinada al Poder Legislativo, en la que también hace alusión de manera indistinta al Supremo Poder Ejecutivo o simplemente Poder Ejecutivo. (Artículos 1, 26 fracción I; 27; 28; 29 y 34, entre otros). La Ley Cuarta la dedica al Supremo Poder Ejecutivo y se refiere indistintamente a él, como “Supremo” o sin este término. (Artículo 1). La Quinta Ley la consagra al Poder Judicial. (Artículos 1 y 3).
No obstante que en diversos preceptos de estas leyes constitucionales, a veces y en otras no, antepone el vocablo “Supremo” al Poder Ejecutivo, podemos decir que prefigura una División de Poderes vertical, al darle al Ejecutivo esta distinción.
7. Bases Orgánicas Políticas de la República Mexicana. 12 – junio – 1843.
También en estas Bases posiblemente haya un error en el libro mencionado de Tena, pues en la nota que pone para introducirlas, explica que fueron sancionadas por el Supremo Gobierno Provisional el 15 de junio de 1843, y enseguida anota que fueron publicadas el 14 del mismo mes; esto es, un día antes, lo cual, de acuerdo con el proceso legislativo, no es verosímil, porque primero se sancionan y después se publican para su circulación y entrada en vigencia. De acuerdo con el texto de las Bases, es correcta la secuencia que se establece, al decir que se sancionaron el 12 de junio, misma fecha en que las aprobó la Junta Nacional Legislativa, y que se mandaron publicar el 14 de ese mes.
Crean, en principio, una División de Poderes horizontal, sin darle primacía a ninguno de ellos, al mencionarlos en un plano de igualdad. Sin embargo, al referirse específicamente en el título respectivo al Poder Ejecutivo, en su articulado sí le añade la locución “Supremo”. Por lo tanto, podríamos concluir que sí se contemplaba una División de Poderes vertical. Repite la misma receta de la División de Poderes para los departamentos, solo que, como se solía usar en los estados centralistas o unitarios, al que vendría a ser el equivalente al legislativo local, los etiqueta como “asambleas departamentales”. (Artículos 5, 25, 83, 131, 132, 134, 135, 136 y 146).
8. Acta Constitutiva y de Reformas. 18 – mayo – 1847.
El país regresa al Estado Federal. Al reinstalarse la Constitución de 1824, con las modificaciones que se hicieron en esta Acta, se volvió al mismo esquema de División de Poderes que en dicha Ley Suprema se instituyó.
9. Bases para la Administración de la República Hasta la Promulgación de la Constitución. 22 – abril – 1853.
Estas Bases solo describen al Poder Ejecutivo. En ningún numeral hace mención a la División de Poderes, ni a ninguno de los otros Poderes en lo particular. En otras palabras, únicamente relatan a la administración pública. Cuando hace alusión a los estados, indicaban que de momento entraban en receso las legislaturas locales. Esto quiere decir, que transitoriamente quedaron sin su Poder Legislativo individual. (Artículo 1º de la Sección Tercera).
10. Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana. 15 – mayo – 1856.
No se refiere a la División de Poderes. Prácticamente está dedicado al Poder Administrativo. Solo hace referencia al Poder Judicial para apuntar que éste es independiente en el ejercicio de sus funciones. En cuanto a las entidades federativas, de igual forma solo se refiere a las administraciones públicas locales. (Artículos 96 al 101 y del 114 al 125).
11. Constitución Política de la República Mexicana. 5 – febrero – 1857.
Se establece la tradicional División de Poderes. Para aludir al Poder Nacional, lo hace como el Supremo Poder de la Federación. En esta Carta Suprema, en las secciones aplicables a los Poderes, lo hace sin la palabra “Supremo”. Sin embargo, en los artículos dedicados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, les antepone el vocablo “Supremo”, no así lo hace con el Poder Judicial. Luego entonces, podríamos argumentar que siembra una fórmula de División de Poderes piramidal pero invertida, al concederles la supremacía a los dos primeros Poderes enunciados, pero no al Judicial que, en este sentido, lo está ubicando debajo de los otros dos. Vale subrayar, que en esta Carta Magna no se hace referencia a la División de Poderes estatales en lo tocante a la organización de su régimen interior, pero se intuye que la daba por hecho y en la misma dirección que en el ámbito federal, al anunciar que era la Ley Suprema y, por ende, que no la podrían contrariar. (Artículos 50, 51, 75, 90 y del 109 al 126).
Recordemos que en su origen el Poder Legislativo fue unicameral, compuesto el Congreso General solo por la Cámara de Diputados, y fue hasta el 13 de noviembre de 1874 que se instauró el Senado mediante la reforma constitucional procedente. Quizá esta sea la razón por la que al Legislativo también se le denominara “Supremo”.
12. Estatuto Provisional del Imperio Mexicano. 10 – abril – 1865.
No obstante que su primer título está dedicado a la forma de gobierno, fue omiso en cuanto a mencionar una División de Poderes, pues no hacía referencia a la existencia de un Poder Legislativo. Sin embargo, sí aludía al Judicial, al anotar que la justicia sería administrada por los tribunales. (Artículos 15 al 18).
II. El contexto constitucional actual.
1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que reforma la del 5 de febrero de 1857. 5 – febrero – 1917.
Este es el título original de esta Constitución, pues así la aprobó el Congreso Constituyente. No como comúnmente se nos presenta y la conocemos, de “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”. En efecto, de tiempo atrás y actualmente no a sido usual utilizar el nombre oficial primitivo de esta Constitución, sino más bien, es común emplear esta última denominación para referirnos a ella.
Las referencias primigenias en esta Constitución, al tema que tratamos, permanecen inalterables; no así su texto histórico, pues como es obvio, el cuerpo normativo de este articulado específico, ha sufrido diversas actualizaciones en otros rubros.
Establece la conocida División de Poderes, llamándoles a todos éstos en su conjunto como “Supremos Poderes”, no así en los títulos de los capítulos, como tampoco en algunos de sus artículos, donde no les agrega la palabra “Supremo” al Legislativo ni al Judicial. Por lo que corresponde al Ejecutivo, solo se lo suma en una ocasión, pero no en otras. La excepción es el numeral 80, que hace referencia a que el Supremo Poder Ejecutivo se deposita en el presidente de la República. Esto quiere decir que, por un lado, funda una División de Poderes horizontal, que es la parte predominante, pero por otro, una piramidal, al darle al Ejecutivo, solo en una ocasión, la categoría de “Supremo”, no así a los otros dos Poderes. Por lo que toca a las entidades federativas, aunque no hace expresamente referencia a la División de Poderes locales con este fraseo, sí se refleja el mismo esquema en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. (Artículos 41, 49, 50, 80, 94, 115 y 117).
Resumiendo, me parece correcto que las constituciones siempre que se refirieron al Poder General del país; esto es, al Federal, lo hicieran acuñando la frase “Supremo Poder”, para diferenciarlo del de las entidades federativas, por tratarse del Pacto que hicieron todas para formar el Estado Mexicano. Y aun así, en el lenguaje político jurídico que de unas décadas para acá se ha puesto de moda, se prefiere hablar de “ordenes de gobierno” para dar el mensaje de igualdad y, por ende, de horizontalidad entre los entes políticos, que de “niveles de gobierno”, como antes se acostumbraba, con el fin de evitar esa idea de verticalidad entre los gobiernos.
Ahora bien, la mayoría de las leyes fundamentales que han desfilado en estas páginas que abordan el punto que nos ocupa, cuando se refieren al Poder Ejecutivo le dan una mayor altura al anteponerle el calificativo de “Supremo”, no así cuando lo hacen refiriéndose a su titular como presidente de la República, pues ninguna se refiere a él como supremo presidente de la República.
Aun en los títulos de los apartados que corresponden a los Poderes, pero sobre todo al momento de hacer la descripción de las funciones de éstos, en algunas constituciones podemos encontrar la diferencia en cuanto a sus respectivos pesos por el indicado término lingüístico de superioridad utilizado para el caso concreto del Poder Ejecutivo, por lo que hay que hacer una realidad la División de Poderes horizontal, ya que lo que realmente hemos vivido, ha sido una División de Poderes piramidal, haciéndose más patente esta verticalidad en la relación Ejecutivo y Legislativo.
En la práctica política, siempre el Poder Ejecutivo, se ha colocado por encima de los otros dos poderes. En los pesos y contrapesos político jurídicos, existe un palpable desbalanceo y obediencia, a veces hasta ciega. Es por ello que se debe dar paso a una etapa más de avanzada, para hacer plena y efectiva la sana igualdad entre los Poderes de la Unión, así como en su correlativa en las entidades federativas. Cada uno con sus naturales funciones, en ese marco de los sabios pesos y contrapesos que saludablemente balancean al Poder General.
Hay que igualar incluso el lenguaje en el cuerpo normativo, quitando en la Constitución ese soplo de supremacía que se concede graciosamente al Poder Ejecutivo sobre los otros Poderes, pues ya desde ahí, en la práctica y costumbre se toma, por hecho y de derecho, que este Poder es superior a los otros dos, desnivelando la División de Poderes.
