I.- Introducción

Recientemente, a partir de la publicación del “Acuerdo por el que se instruye a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal a realizar las acciones que se indican, en relación con los proyectos y obras del Gobierno de México considerados de interés público y seguridad nacional, así como prioritarios y estratégicos para el desarrollo nacional” (en lo sucesivo el Acuerdo o el Decretazo), difundido a través del Diario Oficial de la Federación (en lo sucesivo DOF) del lunes 22 de noviembre de 2021, en su edición vespertina, se ha señalado de manera reiterada por distintos actores políticos, así como por comentaristas y opinadores públicos, que es un acto autoritario. Analicemos el caso.

El documento en cuestión consta de cinco apartados: i) Proemio con el fundamento legal para su emisión, ii) Considerandos, iii) articulado, iv) disposiciones transitorias y v) las firmas correspondientes. Valga señalar que, como todo acto de autoridad, de conformidad con lo previsto por los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos[1] (en lo sucesivo CPEUM), en relación con el diverso 3 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo[2] (en lo sucesivo LFPA), el mismo debe estar debida y suficientemente fundado y motivado. Veamos estos aspectos y, en consecuencia, arribemos a las conclusiones resultantes.

II.- Análisis

II.1.- Fundamento normativo

Dicho acuerdo fue emitido por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 89, fracción I de la CPEUM, con fundamento en los artículos 26 y 90 de la propia Constitución; 1o., 2o., 3o., 10, 11, 27, 29, 30, 30 Bis, 31, 32, 32 Bis, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 41 Bis y 42 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal[3] (en lo sucesivo LOAPF).

A efecto verificar la idoneidad del instrumento conviene tener presente, en primer lugar, el contenido del artículo 89 constitucional, el cual establece que, entre otras facultades y obligaciones del Presidente de la República, en su calidad de Titular del Poder Ejecutivo Federal, se encuentra la relativa a: “ I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia…”; en consecuencia, por la naturaleza de dicho acto, al no tratarse de la promulgación o ejecución de una ley expedida por el Congreso Federal, es claro que dicho acto, materialmente legislativo pero formalmente administrativo, únicamente puede tener el carácter de disposición normativa para proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de alguna otra disposición jurídica, la cual no se precisa, aun cuando presumiblemente sería la LOAPF, dado que es el otro ordenamiento invocado, además de la facultad constitucional antes aludida.

Es el caso que se expide el famoso acuerdo, con fundamento en esa disposición, remitiendo a otras previsiones constitucionales, cuya mención, a mi juicio, no se encuentra justificada, ni resultan aplicables al caso, dado que las prevenciones contempladas en los artículos 26 (referido al Sistema Nacional de Planeación Democrática del Desarrollo Nacional, a la creación del INEGI y del CONEVAL, estos dos últimos como organismos constitucionalmente autónomos, por lo que no pueden ser regulados por el Titular del Poder Ejecutivo Federal) y 90 (referente a la organización de la Administración Pública Federal; en lo sucesivo APF)  y a la distribución de los negocios del orden administrativo así como las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación), por lo que se puede afirmar que sólo el segundo de dichos dispositivos, y de manera marginal,  se refiere a las atribuciones de la autoridad actuante, como se puede corroborar con su lectura y cuyo texto literal se adjunta como anexo único al presente.

En ese mismo orden de ideas, señala como fundamento para su expedición lo dispuesto en los numerales citados de la LOAPF, cuya vinculación necesariamente se debe plasmar en la motivación de dicho instrumento, contenida en el apartado de los considerandos, sin que se aprecie la misma, tal y como se precisa más adelante al analizar el contenido del clausulado del acuerdo en cuestión. Los citados numerales se agrupan en tres bloques o segmentos que se refieren a la integración u organización de la administración pública federal, a la jerarquía entre dependencias, así como a las facultades de algunas dependencias, tal y como se precisa a continuación:

A.- Integración de la administración centralizada y paraestatal: La Ley referida (LOAPF), establece las bases de organización de la Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal (Artículo 1), incluyendo en el universo del sector central a la Oficina de la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y los Órganos Reguladores Coordinados en materia de energía (Artículo 2); mientras que, en el relativo a la administración pública paraestatal, considera a los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal mayoritaria, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos públicos (Artículo 3).

B.- Jerarquía organizacional: El propio ordenamiento previene que las Secretarías de Estado tendrán igual rango y entre ellas no habrá, preeminencia alguna, aunque en el entendido de que, por acuerdo del Presidente de la República, la Secretaría de Gobernación podrá coordinar las acciones de la Administración Pública Federal para cumplir sus acuerdos y órdenes (Artículo 10); así como que los titulares de las Secretarías de Estado ejercerán las funciones de su competencia por acuerdo del Presidente de la República. (Artículo 11), lo que implica obediencia jerárquica, así como el acuerdo previo con el titular del Poder ejecutivo Federal, para el ejercicio de sus funciones.

C.- Facultades especificas: Los numerales citados aluden a la competencia especializada de cada una de las dependencias, de conformidad con lo previsto en los correspondientes artículos 27 (Gobernación), 29 (Defensa Nacional), 30 (Marina), 30 Bis (Seguridad y Protección Ciudadana), 31 (Hacienda y Crédito Público), 32 (Bienestar), 32 Bis (Medio Ambiente y Recursos Naturales), 33 (Energía), 34 (Economía), 35 (Agricultura y Desarrollo Rural), 36 (Infraestructura, Comunicaciones y Transportes) 37 (Función Pública), 38 (Educación Pública), 39 (Salud), 40 (Trabajo y Previsión Social), 41 (Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano), 41 Bis (Cultura) y 42 (Turismo).

Como se puede apreciar claramente, se omitió citar las facultades específicas de la Secretaría de Relaciones Exteriores (artículo 28), así como de la Oficina de la Presidencia de la República, de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y de las órganos reguladores en materia de energía, dentro del sector central, al igual que las correspondientes a las entidades paraestatales, por lo cual se puede concluir válidamente que: i) dichas instrucciones no les resultarían aplicables a éstas o, en su defecto, ii) al tratarse de un Acuerdo por el que se instruye a las dependencias y entidades de la APF (todas, sin distinción), a realizar las acciones que se indican, en relación con los proyectos y obras del Gobierno de México considerados de interés público y seguridad nacional, así como prioritarios y estratégicos para el desarrollo nacional, cuando éstas sean la promotoras o ejecutoras de las obras y proyectos de que se trate, hipótesis que parece ser la válida, en cuyo caso la citación de este articulado resulta ociosa.

II.2.- Considerandos

En el apartado correspondiente se señala textualmente que:

A.- El artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que “… el Estado mexicano organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía y la democratización política, social y cultural de la Nación; …”, lo cual nos induciría a pensar que parte de la motivación para expedir este acuerdo es precisamente buscar imprimirle solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía, ya que el sistema de planeación democrática del desarrollo nacional ya está establecido, en términos de la Ley de Planeación[4], y por lo que respecta a la democratización política, social y cultural de la Nación, no es un objetivo lograble a través de instrucciones a las dependencias y entidades de la administración pública, sino mediante el ejercicio y respeto al marco legal vigente. Por consecuencia, esa expresión definitivamente no puede servir de motivación a ninguna disposición jurídica, peor aún, si no se concatena con alguna otra previsión normativa en particular, ya que en esos términos termina por ser una frase hueca y sin asidero en la legalidad.

Al respecto, valga señalar que la planeación nacional del desarrollo es una tarea de Estado; esto es, es una actividad que involucra en su operación a los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal), a los tres poderes clásicos del estado democrático de derecho contemporáneo (Legislativo, ejecutivo y judicial), así como a los órganos autónomos, además de los sectores público, social y privado, por lo que no es facultad exclusiva del poder ejecutivo federal, aun cuando este tenga un papel preponderante, derivado de nuestra historia política.

La ley de la materia[5] previene, en su artículo 1, que la misma es de orden público e interés social y tiene por objeto establecer, entre otros alcances legales:

“I.- Las normas y principios básicos conforme a los cuales se llevará a cabo la Planeación Nacional del Desarrollo y encauzar, en función de ésta, las actividades de la administración Pública Federal;

II.- Las bases de integración y funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación Democrática;

III.- Las bases para que el Ejecutivo Federal coordine las actividades de planeación de la Administración Pública Federal, así como la participación, en su caso, mediante convenio, de los órganos constitucionales autónomos y los gobiernos de las entidades federativas, conforme a la legislación aplicable;

IV.- Los órganos responsables del proceso de planeación;

V.- Las bases de participación y consulta a la sociedad, incluyendo a los pueblos y comunidades indígenas, a través de sus representantes y autoridades, en la elaboración del Plan y los programas a que se refiere esta Ley, y

VI.- Las bases para que el Ejecutivo Federal concierte con los particulares las acciones a realizar para la elaboración y ejecución del Plan y los programas a que se refiere esta Ley”.

Más aun, valga señalar que, de acuerdo con la propia Ley, mediante la planeación se fijarán objetivos, metas, estrategias y prioridades, así como criterios basados en estudios de factibilidad cultural; se asignarán recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, se coordinarán acciones y se evaluarán resultados (Artículo 3); asimismo, se previene que los aspectos de la Planeación Nacional del Desarrollo que correspondan a las dependencias y entidades de la APF se llevarán a cabo, en los términos de esa Ley, mediante el Sistema Nacional de Planeación Democrática (Artículo 12); además de que como parte del Plan Nacional de Desarrollo (en lo sucesivo PND), se incluirán consideraciones de largo plazo, con un horizonte de hasta veinte años, respecto de la política nacional de fomento económico a que se refiere el artículo 21 Bis; mismas que ya se incluyeron en el PND 2019-2024 en vigor, publicado en el DOF el viernes 13 de julio de 2019, aun cuando el mismo no se apegó a lo previsto en el artículo 3 antes mencionado, sino que se constriñó a la percepción dominante en el partido gobernante.

Valga precisar que el citado plan contempla tres grandes apartados o ejes rectores: I. Política y Gobierno, II. Política Social y III. Economía, antecedidos de una presentación a manera de introducción y de un epílogo, conteniendo la “visión” o proyección de lo que espera lograr este gobierno federal, como resultado de su gestión para 2024, al término de la actual administración y, por consecuencia, estas acciones de gobierno debiesen estar ligadas a los objetivos o metas del PND y de sus programas sectoriales, regionales o especiales, sin que haya dicha relación causal como expresión política o jurídica.

B.- “… México requiere infraestructura para fomentar su desarrollo de manera incluyente y acercar oportunidades a las regiones más rezagadas en los sectores comunicaciones, telecomunicaciones, aduanero, fronterizo, hidráulico, hídrico, medio ambiente, turístico, salud, vías férreas, ferrocarriles en todas sus modalidades, energético, puertos, aeropuertos, y otros sectores prioritarios y/o estratégicos que contribuyen al crecimiento y a la seguridad nacional del país;…” lo cual es cierto, ya que nuestro país indudablemente requiere de infraestructura para su desarrollo; es deseable que el mismo sea incluyente, así como que contribuya al crecimiento y a la seguridad del país, pero expuesto de esa manera se constituye en la mera expresión de un deseo o aspiración, por lo que tampoco sirve de sustento al no vincularse a una toma de decisiones para actuar en consecuencia con dicha pretensión, salvo que a juicio del Ejecutivo Federal violentar al marco jurídico vigente sea la forma de fomentar el desarrollo.

Incluso, el PND no contempla un capítulo o apartado relativo al desarrollo de Infraestructura física nacional, ni hay un programa nacional, sectorial o especial al respecto, ya que el eje III de Economía, se limita a contemplar los temas relativos a: Detonar el crecimiento, mantener finanzas sanas, no más incrementos impositivos, respeto a los contratos existentes y aliento a la inversión privada, rescate del sector energético, impulsar la reactivación económica, el mercado interno y el empleo, creación del Banco del Bienestar, construcción de caminos rurales, cobertura de Internet para todo el país, proyectos regionales, Aeropuerto Internacional “Felipe Ángeles” en Santa Lucía, autosuficiencia alimentaria y rescate del campo, ciencia y tecnología, así como a incluir, en mi opinión sin una razón lógica, al deporte como tema de salud, cohesión social y orgullo nacional, aspecto que, a mi juicio, debería contemplarse en el eje II de Política Social y no en este.

Al respecto, en la presentación y particularmente en el rubro de “No dejar a nadie atrás, no dejar a nadie fuera”, expone que “El crecimiento económico excluyente, concentrador de la riqueza en unas cuantas manos, opresor de sectores poblacionales y minorías, depredador del entorno, no es progreso sino retroceso…”; lo cual implica una conceptualización acerca del crecimiento económico y de la acumulación de riqueza, aun cuando es omiso en plantear alguna propuesta o vía distinta para evitarlo, ya que se limita a exponer, como alternativa “… propugnamos la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres, la dignidad de los adultos mayores y el derecho de los jóvenes a tener un lugar en el mundo; rechazamos toda forma de discriminación por características físicas, posición social, escolaridad, religión, idioma, cultura, lugar de origen, preferencia política e ideológica, identidad de género, orientación y preferencia sexual. Propugnamos un modelo de desarrollo respetuoso de los habitantes y del hábitat, equitativo, orientado a subsanar y no a agudizar las desigualdades, defensor de la diversidad cultural y del ambiente natural, sensible a las modalidades y singularidades económicas regionales y locales y consciente de las necesidades de los habitantes futuros del país, a quienes no podemos heredar un territorio en ruinas”; es decir, palabrería pura y ninguna acción programática de gestión gubernamental para dar salida a dicha situación.

Asimismo, en el eje II de Política Social, en el rubro de “Desarrollo sostenible”, indica que el gobierno de México está comprometido a impulsar el desarrollo sostenible, que en la época presente se ha evidenciado como un factor indispensable del bienestar y se le define como “…la satisfacción de las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades …”, para lo cual incluye, entre otros, el Programa Nacional de Reconstrucción (número 7), el cual está orientado a la atención de la población afectada por los sismos de septiembre de 2017 y febrero de 2018 y el de Desarrollo Urbano y Vivienda (número 8); mientras que el capítulo III Economía, en el rubro de “Proyectos Regionales” contempla únicamente la construcción de caminos rurales, cuyo alcance se limita a comunicar 350 cabeceras municipales de Oaxaca y Guerrero con carreteras de concreto, con la expectativa de generar empleos, reactivar las economías locales y desalentar la migración, en tanto que en la relación de programas incluye únicamente los relativos al tren maya (número 1), al Programa para el Desarrollo del Istmo de Tehuantepec (número 2) y al Aeropuerto Internacional “Felipe Ángeles”, debido a que los otros programas en nada se relacionan con infraestructura, sino con otras acciones de política pública, como por ejemplo:

• El Programa Zona Libre de la Frontera Norte, que empezó desde el 1 de enero de 2019 en los 43 municipios fronterizos con Estados Unidos y pertenecientes a los estados de Baja California, Sonora, Chihuahua, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas, que ofrece beneficios al desarrollo como la reducción del pago del IVA del 16 al 8 por ciento, la disminución del ISR al 20 por ciento, el incremento del salario mínimo regional al doble y la homologación del precio de los combustibles con los de Estados Unidos.
• Programa Producción para el Bienestar, el cual está orientado a los productores de pequeña y mediana escala, mismo que supuestamente beneficiará a unos 2.8 millones de pequeños y medianos productores (hasta 20 hectáreas) que, dice, conforman el 85 por ciento de las unidades productivas del país, con prioridad para 657 mil pequeños productores indígenas.
• Programa de apoyo a cafetaleros y cañeros del país, el cual contempla dos programas emergentes orientados a apoyar a los pequeños productores de café y de caña de azúcar, mediante el cual se estimó beneficiar a 420 mil productores; 250 mil pequeños productores de café y 170 mil de caña de azúcar, canalizando apoyos productivos por un monto de 5 mil pesos por productor de hasta una hectárea, mientras que el programa de caña de azúcar está orientado a apoyar a productores de hasta cuatro hectáreas que recibirán un apoyo directo de 7 mil 300 pesos por productor.

C.- “… los proyectos regionales de infraestructura, desarrollo socioeconómico y turismo son importantes para incrementar la derrama económica del turismo, crear empleos, impulsar el desarrollo sostenible y proteger el medio ambiente;…” de nuevo una expresión hueca, ya que, en efecto, los proyectos regionales de infraestructura son importantes ¿Y?, ¿A qué conclusión nos permite arribar dicha argumentación en abstracto?. Más aun, ¿A qué programas, en particular, se pretende vincular esta acción gubernamental?, realmente a ninguna, ya que los otros programas previstos en el PND 2019-2024, además de los referidos como ejemplo en el inciso anterior, son:

• Programa de Precios de Garantía para los cultivos de maíz, frijol, trigo panificable, arroz y leche.
• Crédito ganadero a la palabra.
• Distribución de fertilizantes químicos y biológicos, y
• Creación del organismo Seguridad Alimentaria Mexicana (SEGALMEX)

D.- “… es de interés público y de seguridad nacional el desarrollo y crecimiento de la infraestructura a cargo de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, y que se traducen en un beneficio colectivo de todos los mexicanos, y …”; ello en el entendido de que, claramente, toda obra pública es de interés público, pero definitivamente no toda obra pública puede ser catalogada como de seguridad nacional, tal y como se precisa más adelante.

E.- “… a fin de que la actual administración continúe con la ruta encaminada a impulsar y consolidar los proyectos que nos llevarán como Nación a lograr el crecimiento económico y, con ello lograr el bienestar social, he tenido a bien expedir el siguiente…”, lo que constituye una buena intención, pero sin asidero en la realidad.

II.3.- Articulado

El Acuerdo de mención consta únicamente de tres artículos cuyo contenido es el siguiente:

“ARTICULO PRIMERO.- Se declara de interés público y seguridad nacional la realización de proyectos y obras a cargo del Gobierno de México asociados a infraestructura de los sectores comunicaciones, telecomunicaciones, aduanero, fronterizo, hidráulico, hídrico, medio ambiente, turístico, salud, vías férreas, ferrocarriles en todas sus modalidades energético, puertos, aeropuertos y aquellos que, por su objeto, características, naturaleza, complejidad y magnitud, se consideren prioritarios y/o estratégicos para el desarrollo nacional”.

Al respecto, valga precisar que esta declaratoria carece de sustento lógico y jurídico, habida cuenta de que, tanto los conceptos de interés público como de seguridad nacional ya están definidos en la legislación vigente, por lo que la misma únicamente puedo asumirse como legalmente válida si se apoya en las disposiciones emanadas del Congreso de la Unión; no obstante, resulta que en ningún momento se invocan como fundamento para esta determinación unilateral las leyes de obras públicas, la de presupuesto y responsabilidad hacendaria o la de seguridad nacional, sino únicamente la LOAPF.

El concepto de interés público: Valga precisar que por interés público[6] se considera al conjunto de pretensiones y/o acciones tendientes a atender las necesidades colectivas de una comunidad dada, mismas que son gestionadas mediante la intervención del gobierno. El Diccionario Jurídico Mexicano[7] explicita que las diversas pretensiones y aspiraciones que son tuteladas por el derecho, se pueden dividir en dos grandes grupos. En el primero se incluyen las pretensiones que tienden a satisfacer necesidades específicas de grupos sociales o individuos, identificadas como de interés privado, cuya satisfacción se limita a beneficiar a determinadas personas; en tanto que aquellas que son compartidas por la sociedad en su conjunto y su satisfacción concede beneficios para toda la colectividad, motivo por el cual estas últimas son garantizadas por la actuación de los órganos del estado, por lo que se denominan de interés público.

En esa virtud, el interés público no es el del gobierno, sino el de la colectividad a la que aquél debe servir en términos del artículo 39 Constitucional, el cual establece diáfana y claramente que “…todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste”. En esa virtud, cuando el diverso 134 de la propia CPEUM, en su primer párrafo, dispone que los recursos económicos de que dispongan la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados, claramente establece un parámetro para administrar el gasto público, con base en dichos principios, precisamente en beneficio del interés público.

Por esa razón, tanto las leyes de adquisiciones como de obras públicas[8] establecen en sus correspondientes artículos 1, que las mismas son de orden público y tienen por objeto reglamentar el artículo 134 de la CPEUM, en sus respectivas materias, para efectos de llevar a cabo de contrataciones, las cuáles en el caso de la infraestructura pública, se deben efectuar a través de la normatividad de obras públicas, así como de los servicios relacionados con las mismas. Dicho orden público obedece a la necesidad de satisfacer intereses colectivos, tanto en materia da infraestructura de vías generales de comunicación (comunicaciones, telecomunicaciones, vías férreas, ferrocarriles en todas sus modalidades, carreteras, puertos, aeropuertos, etc.), así como de escuelas, hospitales, agua potable, drenajes, alumbrado público, urbanización, o las propias oficinas de atención al ciudadano, por citar algunos ejemplos.

Lo anterior obedece a que todo el gasto público comprendido en los presupuestos de egresos, tanto de la federación como de las entidades federativas y municipios, deriva de las contribuciones que pagamos todos los mexicanos, en observancia del artículo 31, el cual previene que son obligaciones de los mexicanos “… IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como de los Estados, de la Ciudad de México y del Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes”.

En razón de lo anterior, al ser el presupuesto el resultado de las contribuciones fiscales de los ciudadanos y al establecer el diverso 39 constitucional que todo poder público se instituye para beneficio del pueblo, evidentemente, todo gasto público debe aplicarse para la satisfacción del interés colectivo y, por lo tanto, toda obra pública es de interés público, con independencia del ente público que la ejecute, ya sea parte de los poderes federales, estales o municipales.

El concepto de la seguridad nacional: En términos del artículo 3 de la ley de la materia,[9] por Seguridad Nacional se entienden las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, que conlleven a:

“… I. La protección de la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente nuestro país;

1. La preservación de la soberanía e independencia nacionales y la defensa del territorio;

III. El mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno;

1. El mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la Federación señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
2. La defensa legítima del Estado Mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho internacional, y
3. La preservación de la democracia, fundada en el desarrollo económico social y político del país y sus habitantes”.

En consecuencia, si no califican en ninguna de dichas hipótesis normativas, de ninguna manera se pueden considerar como acciones en materia de seguridad nacional y no basta con endilgarles el calificativo, sino que deben ubicarse en esas hipótesis precisamente y no en otras.

Incluso, el artículo 5 de la propia ley, va más allá y puntualiza los casos en los que para los efectos de dicha Ley, se deben contemplar como amenazas a la Seguridad Nacional, entre cuyas hipótesis contempla las siguientes:

“…I. Actos tendentes a consumar espionaje, sabotaje, terrorismo, rebelión, traición a la patria, genocidio, en contra de los Estados Unidos Mexicanos dentro del territorio nacional;

1. Actos de interferencia extranjera en los asuntos nacionales que puedan implicar una afectación al Estado Mexicano;

III. Actos que impidan a las autoridades actuar contra la delincuencia organizada;

1. Actos tendentes a quebrantar la unidad de las partes integrantes de la Federación, señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
2. Actos tendentes a obstaculizar o bloquear operaciones militares o navales contra la delincuencia organizada;
3. Actos en contra de la seguridad de la aviación;

VII. Actos que atenten en contra del personal diplomático;

VIII. Todo acto tendente a consumar el tráfico ilegal de materiales nucleares, de armas químicas, biológicas y convencionales de destrucción masiva;

1. Actos ilícitos en contra de la navegación marítima;
2. Todo acto de financiamiento de acciones y organizaciones terroristas;
3. Actos tendentes a obstaculizar o bloquear actividades de inteligencia o contrainteligencia;

XII. Actos tendentes a destruir o inhabilitar la infraestructura de carácter estratégico o indispensable para la provisión de bienes o servicios públicos, y

XIII. Actos ilícitos en contra del fisco federal a los que hace referencia el artículo 167 del Código Nacional de Procedimientos Penales”.

En esa virtud, es claro que la determinación del titular del poder ejecutivo federal de declarar de seguridad nacional la realización de proyectos y obras a cargo del Gobierno de México asociados a infraestructura de los sectores mencionados en el Artículo Primero del Acuerdo de mención carece de todo sustento lógico, jurídico y racional, siendo dicha expresión de carácter voluntarista y político, pero no jurídica.

“ARTICULO SEGUNDO.- Se instruye a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal a otorgar la autorización provisional a la presentación y/u obtención de los dictámenes, permisos o licencias necesarias para iniciar los proyectos u obras a que se refiere el artículo anterior, y con ello garantizar su ejecución oportuna, el beneficio social esperado y el ejercicio de los presupuestos autorizados.

La autorización provisional será emitida en un plazo máximo de cinco días hábiles contados a partir de la presentación de la solicitud correspondiente. Transcurrido dicho plazo sin que se emita una autorización provisional expresa, se considerará resuelta en sentido positivo”.

“ARTICULO TERCERO.- La autorización provisional tendrá una vigencia de doce meses, contados  a partir de su emisión, periodo en el cual se deberá obtener, conforme a las disposiciones aplicables, la autorización definitiva”. (El énfasis y el subrayado son añadidos).

La instrucción contenida en estos artículos es expresa y clara; sin embargo, la misma carece de racionalidad y sustento lógico jurídico, ya que no precisa a qué autorizaciones, permisos, licencias o dictámenes se refiere, así como tampoco precisa en el artículo SEGUNDO el alcance del concepto de autorización provisional y porqué ese plazo de cinco días hábiles debe operar en lugar de los previstos en ley o porqué debe operar la afirmativa ficta en este caso.

Bajo la premisa de que dónde la ley no distingue, las autoridades obligadas o los ciudadanos no debemos distinguir, es claro que dichas instrucciones aplican para todos los trámites relacionados con autorizaciones, permisos, licencias o dictámenes, previstos en todas las leyes federales, como requisitos para iniciar los proyectos u obras, lo que nos obliga a acudir a las previsiones de las leyes de cada materia y, de manera ineludible a lo previsto por la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas[10] (en lo sucesivo LOPSRM).

En una secuencia lógica de procesos administrativos, debemos considerar que las obras públicas o los proyectos que implican obras de infraestructura física con recursos presupuestales, necesariamente deben contemplar un mínimo de cuatro fases: una de planeación general, vinculada tanto al PND como a los Programas derivados de éste, una de programación institucional, previa planeación especifica o detallada de la obra o proyecto de que se trate, así como las fases correspondientes a la contratación y a la ejecución de las mismas.

Lo anterior, nos permite contemplar tres etapas previas al inicio de los trabajos: Planeación general, planeación detallada y contratación. En esa virtud, es dentro de esas fases o etapas que se deben cumplir las previsiones del acuerdo del 22 de noviembre de 2021 que se analiza.

1. La planeación general de las obras públicas

La LOPSRM establece en su artículo 17 que en la planeación de las obras públicas y de los servicios relacionados con las mismas, los sujetos obligados deberán ajustarse a lo dispuesto por la Ley General de Asentamientos Humanos[11] (Actualmente Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, en lo sucesivo LGAHOTDU), la cual contempla facultades tanto para las autoridades gubernamentales federales, al igual que para las estatales y municipales que habrán de observarse, según corresponda, en cada caso; asimismo, deberán observarse los objetivos y prioridades del PND y de los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que correspondan, además de las previsiones contenidas en sus programas anuales, apegándose a los objetivos, metas y previsiones de recursos establecidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación de que se trate o, en su caso, al presupuesto destinado a las contrataciones que los fideicomisos públicos no considerados entidades paraestatales prevean para el ejercicio fiscal correspondiente.

Para identificar las obras o proyectos susceptibles de ser beneficiados con las autorizaciones, licencias, permisos o dictámenes provisionales a que se refiere el citado acuerdo del 22 de noviembre de 2021, bastará con revisar los contenidos del PND 2019-2024, así como de los respectivos programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que correspondan.

Por su parte, el artículo 18 de la LOPSRM, en su sexto párrafo, establece que Los estudios, planes y programas para la realización de obras públicas asociadas a proyectos de infraestructura de los sectores comunicaciones, transportes, hidráulico, medio ambiente, turístico, educación, salud y energético, deberán reunir los requisitos que establezcan, mediante disposiciones de carácter general, las dependencias del sector que corresponda, en el ámbito de sus respectivas competencias, lo que nos llevaría a que en lugar de emitir el acuerdo en estudio, lo que podemos válidamente colegir es que lo procedente era ordenar que las dependencias o entidades gubernamentales que participan de las mismas, hagan la publicación de los estudios, planes y programas que se consideren necesarios para la realización de obras públicas en cada uno de los sectores mencionados, hipótesis que no se satisface con este Acuerdo.

Ello, en el entendido de que los citados estudios, planes y programas para el desarrollo de proyectos, se determinarán cuando las obras en cuestión sean promovidas o presentadas a la consideración de las dependencias federales por cualquier persona física o jurídica, por las entidades federativas o los municipios.

Asimismo, el artículo 19 de la propia LOPSRM, en su primer párrafo, señala que las dependencias y entidades que realicen obras públicas y servicios relacionados con las mismas, sea por contrato o por administración directa, así como los contratistas con quienes aquellas contraten, observarán las disposiciones que en materia de asentamientos humanos, desarrollo urbano y construcción rijan en el ámbito federal, estatal y municipal, motivo por el cual es evidente que las disposiciones de la competencia de las autoridades estatales y/o municipales no pueden quedar comprendidas en los alcances del acuerdo de mención.

El mismo artículo 19, en su segundo párrafo, dispone que las dependencias y entidades, cuando sea el caso, previamente a la realización de los trabajos, deberán tramitar y obtener de las autoridades competentes los dictámenes, permisos, licencias, derechos de bancos de materiales, así como la propiedad o los derechos de propiedad incluyendo derechos de vía y expropiación de inmuebles sobre los cuales se ejecutarán las obras públicas o, en su caso, los derechos otorgados por quien pueda disponer legalmente de los mismos, lo que implica llevar a cabo todas estas acciones previamente al inicio de los trabajos.

A su vez, el artículo 20 de la misma ley previene que las dependencias y entidades estarán obligadas a considerar los efectos sobre el medio ambiente que pueda causar la ejecución de las obras públicas con sustento en la evaluación de impacto ambiental prevista por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente[12] (en lo sucesivo LGEEPA), la cual también contempla facultades tanto para las instancias gubernamentales federales, al igual que para las estatales y municipales que habrán de observarse en cada caso.

Más aun, dependiendo de cada tipo de obra en particular hay otras previsiones normativas que se deben observar, como por ejemplo, el artículo 8 de la Ley de Vías Generales de Comunicación[13] prevé que para construir, establecer y explotar vías generales de comunicación, o cualquiera clase de servicios conexos a éstas, será necesario el tener concesión o permiso del Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (Hoy de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes) y con sujeción a los preceptos de dicha esta Ley y sus Reglamentos, además de las previsiones especiales en las leyes de la materia, como son: Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, Ley de Aeropuertos, Ley de Puertos, Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario, entre otras.

Adicionalmente, se han emitido otras disposiciones aplicables en materia de ecología, como por ejemplo: Ley General para la Prevención y Gestión Integral de Residuos, así como la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, las cuales también deben observarse en la planeación de los proyectos de infraestructura o de las obras públicas inherentes.

1. La Planeación especifica, incluyendo la programación y presupuestación de las obras públicas

Respecto de la planeación detallada de las obras o proyectos, en cada caso habrá que verificar su alineamiento con los objetivos y metas del PND y sus programas específicos (artículo 24 LOPSRM), así como con el proceso institucional de presupuestación, el cual en principio de rige por las previsiones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria[14] (en lo sucesivo LFPRH), así como por las previsiones particulares del Presupuesto de Egresos de la Federación (en lo sucesivo PEF) para cada ejercicio fiscal.

Al respecto, la LFPRH, en su artículo 1 primer párrafo, dispone que la misma es de orden público, y tiene por objeto reglamentar los artículos 74 fracción IV, 75, 126, 127 y 134 de la CPEUM, en materia de programación, presupuestación, aprobación, ejercicio, control y evaluación de los ingresos y egresos públicos federales. Ello en el entendido de que, conforme a las fracciones XXXVIII y XXXIX, del artículo 2, para efectos de dicha Ley, se contemplan, respectivamente, los programas de inversión, a los que se conceptualiza como las acciones que implican erogaciones de gasto de capital destinadas tanto a obra pública en infraestructura como a la adquisición y modificación de inmuebles, adquisiciones de bienes muebles asociadas a estos programas, y rehabilitaciones que impliquen un aumento en la capacidad o vida útil de los activos de infraestructura e inmuebles, y mantenimiento; así como a los proyectos de inversión, como las acciones que implican erogaciones de gasto de capital destinadas a la obra pública en infraestructura.

Para tal efecto, previene que el gasto público federal comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, incluyendo los pagos de pasivo de la deuda pública; inversión física; inversión financiera; así como responsabilidad patrimonial que lleven a cabo los ejecutores de gasto, que lo son todos los entes que reciban asignaciones presupuestarias federales, incluyendo a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, así como los órganos autónomos (artículo 4); ello en el entendido de que el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (en lo sucesivo SHCP), estará a cargo de la programación, presupuestación, evaluación y control presupuestario del gasto público federal correspondiente a las dependencias y entidades, así como que la Secretaría de la Función Pública (en lo sucesivo SFP), en ejercicio de sus funciones de control y auditoría, inspeccionará y vigilará el cumplimiento de las disposiciones de esa Ley y de las demás disposiciones que de ella emanen, respecto de dicho gasto por parte de las dependencias y entidades.

En ese contexto, el diverso artículo 16 de la misma Ley, dispone que tanto la Ley de Ingresos como el Presupuesto de Egresos de cada ejercicio fiscal se elaborarán con base en objetivos y parámetros cuantificables de política económica, acompañados de sus correspondientes indicadores del desempeño, los cuales, junto con los criterios generales de política económica y los objetivos, estrategias y metas anuales, en el caso de la APF, deberán ser congruentes con el PND y los programas que derivan del mismo. Lo anterior, en la inteligencia de que, el Ejecutivo Federal, por conducto de la SHCP, podrá autorizar erogaciones adicionales a las aprobadas en el PEF, con cargo a los excedentes que, en su caso, resulten de los ingresos autorizados en la Ley de Ingresos o de excedentes de ingresos propios de las entidades (artículo 19).

Asimismo, el artículo 22 de la LFPRH prevé que las entidades deberán comprometer ante la SHCP sus respectivas metas de balance de operación, primario y financiero, en el primer bimestre de cada ejercicio fiscal, así como que tanto ésta como la SFP y, en su caso, la dependencia coordinadora de sector, llevarán el seguimiento periódico del cumplimiento de dichos compromisos, el cual deberán reportar en los informes trimestrales.

En ese mismo orden de ideas, el artículo 23 del propio ordenamiento establece que, en el ejercicio de sus presupuestos, las dependencias y entidades se sujetarán estrictamente a los calendarios de presupuesto autorizados a cada dependencia y entidad, atendiendo los requerimientos de las mismas, de acuerdo con su programa anual de operaciones, ya que en términos de lo previsto por el numeral 25, la programación y presupuestación anual del gasto público, se realizará con apoyo en los anteproyectos que elaboren las dependencias y entidades para cada ejercicio fiscal, con base en las políticas del PND y los programas sectoriales; las políticas de gasto público que determine el Ejecutivo Federal a través de la SHCP; la evaluación de los avances logrados en el cumplimiento de los objetivos y metas del PND y los programas sectoriales con base en el Sistema de Evaluación del Desempeño, las metas y avances físicos y financieros del ejercicio fiscal anterior y los pretendidos para el ejercicio siguiente; el marco macroeconómico de mediano plazo de acuerdo con los criterios generales de política económica; el programa financiero del sector público que elabore la propia SHCP y la interrelación que en su caso exista con los acuerdos de concertación con los sectores privado y social y los convenios de coordinación con los gobiernos de las entidades federativas.

Más aun, el artículo 34, dispone que, para la programación de los recursos destinados a programas y proyectos de inversión, las dependencias y entidades deberán observar el procedimiento de registro en la cartera de inversiones, sujetándose a lo establecido en el Reglamento de la propia LFPRH (arts. 42 al 55). El procedimiento en cuestión se regula en los términos siguientes

“… I. Contar con un mecanismo de planeación de las inversiones, en el cual:

1. a) Se identifiquen los programas y proyectos de inversión en proceso de realización, así como aquéllos que se consideren susceptibles de realizar en años futuros;
2. b) Se establezcan las necesidades de inversión a corto, mediano y largo plazo, mediante criterios de evaluación que permitan establecer prioridades entre los proyectos.

Los mecanismos de planeación a que hace referencia esta fracción serán normados y evaluados por la Secretaría;

1. Presentar a la Secretaría la evaluación costo y beneficio de los programas y proyectos de inversión que tengan a su cargo, en donde se muestre que dichos programas y proyectos son susceptibles de generar, en cada caso, un beneficio social neto bajo supuestos razonables. La Secretaría, en los términos que establezca el Reglamento, podrá solicitar a las dependencias y entidades que dicha evaluación esté dictaminada por un experto independiente. La evaluación no se requerirá en el caso del gasto de inversión que se destine a la atención prioritaria e inmediata de desastres naturales;

III. Registrar cada programa y proyecto de inversión en la cartera que integra la Secretaría, para lo cual se deberá presentar la evaluación costo y beneficio correspondiente. Las dependencias y entidades deberán mantener actualizada la información contenida en la cartera. Sólo los programas y proyectos de inversión registrados en la cartera se podrán incluir en el proyecto de Presupuesto de Egresos. La Secretaría podrá negar o cancelar el registro si un programa o proyecto de inversión no cumple con las disposiciones aplicables, y

1. Los programas y proyectos registrados en la cartera de inversión serán analizados por la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento, la cual determinará la prelación para su inclusión en el proyecto de Presupuesto de Egresos, así como el orden de su ejecución, para establecer un orden de los programas y proyectos de inversión en su conjunto y maximizar el impacto que puedan tener para incrementar el beneficio social, observando principalmente los criterios siguientes:
2. a) Rentabilidad socioeconómica;
3. b) Reducción de la pobreza extrema;
4. c) Desarrollo Regional, y
5. d) Concurrencia con otros programas y proyectos de inversión”.
6. La contratación de las obras públicas

El artículo 18 de la LOPSRM dispone, en su cuarto párrafo, que los contratos de servicios relacionados con las obras públicas sólo se podrán celebrar cuando las áreas responsables de su ejecución no dispongan cuantitativa o cualitativamente de los elementos, instalaciones y personal para llevarlos a cabo, lo cual deberá justificarse a través del dictamen que para tal efecto emita el titular del área responsable de los trabajos.

Es decir, en principio, los servicios relacionados con las obras públicas deberán ser llevados a cabo o prestados o ejecutados por las propias dependencia o entidades y sólo de manera excepcional, cuando las áreas responsables de su ejecución no dispongan cuantitativa o cualitativamente de los elementos, instalaciones y personal para llevarlos a cabo, se podrán celebrar los contratos correspondientes.

Por su parte, el artículo 24 de la propia LOPSRM, dispone que la planeación, programación, presupuestación y el gasto de las obras y servicios relacionados con las mismas, se sujetará a las disposiciones específicas del Presupuesto de Egresos de la Federación, así como a lo previsto en la LFPRH y, además, que para la realización de obras públicas se requerirá contar con los estudios y proyectos, especificaciones de construcción, normas de calidad y el programa de ejecución totalmente terminados, o bien, en el caso de obras públicas de gran complejidad, con un avance en su desarrollo que permita a los licitantes preparar una proposición solvente y ejecutar los trabajos hasta su conclusión en forma ininterrumpida, en concordancia con el programa de ejecución convenido, con excepción de las hipótesis previstas en las fracciones II, V y VIII, salvo los trabajos de mantenimiento, del artículo 42 de la misma Ley.

En ese mismo orden de ideas, la convocatoria a la licitación pública debe contener, como mínimo, los requisitos previstos en el artículo 31 de la LOPSRM, entre los que se contemplan los establecidos en las fracciones XVII y XVIII, respectivamente, relativos a que los proyectos arquitectónicos y de ingeniería que se requieran para preparar las proposiciones; normas de calidad de los materiales y especificaciones generales y particulares de construcción aplicables, así como de las especificaciones particulares y, para el caso de servicios relacionados con las obras públicas, el que los términos de referencia deberán precisar el objeto y alcances del servicio; las especificaciones generales y particulares; el producto esperado, y la forma de su presentación, lo que nos lleva necesariamente a contemplar con anticipación a la publicación de la convocatoria respectiva, las previsiones de la Ley de Infraestructura de la Calidad y, por consecuencia, de todas las normas oficiales y normas mexicanas.

Lo anterior, en el entendido de que, de acuerdo con lo previsto por el artículo 35 de la LFPRH, las dependencias y entidades podrán realizar todos los trámites necesarios para realizar contrataciones de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obra pública, con el objeto de que los recursos se ejerzan oportunamente a partir del inicio del ejercicio fiscal correspondiente, con las salvedades contempladas en los artículos 24 de la LOPSRM y 35 de la LFPRH, en cuanto a que las dependencias y entidades, podrán solicitar a la SHCP autorización especial para convocar, adjudicar y, en su caso, formalizar tales contratos, cuya vigencia inicie en el ejercicio fiscal siguiente de aquél en el que se solicite, con base en los anteproyectos de presupuesto, en la inteligencia de que dichas contrataciones estarán sujetas a la condición de contar con recursos presupuestales asignados en el ejercicio siguiente.

II.4.- Disposiciones transitorias

Al respecto, se consideraron dos disposiciones relativas a que:

“PRIMERO.- El presente Acuerdo entrará en vigor el día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO.- Las erogaciones que, en su caso, se generen con motivo de la entrada en vigor del presente Acuerdo, se cubrirán con cargo al presupuesto autorizado a los ejecutores de gasto correspondientes en el ejercicio fiscal de que se trate, por lo que no se autorizarán recursos adicionales para el presente ejercicio fiscal y los subsecuentes”.

Lo anterior, nos lleva a considerar que a partir del 23 de noviembre de 2021 entraron en vigor estas disposiciones y, por lo tanto, la instrucción es ejecutable o cumplible por los sujetos obligados, en el entendido de que se limita a aquellos permisos, licencias, autorizaciones o dictámenes requeridos para iniciar los proyectos u obras, pero no así para aquellos proyectos de infraestructura u obras ya en ejecución.

[1] Visible en la dirección electrónica: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm

[2] Idem.

[3] Idem.

[4] Visible en la dirección electrónica: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm

[5] Ley de Planeación.

[6] Diccionario Jurídico Mexicano, Tomo V, I-J, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1984, pág. 167-168.

[7] Idem.

[8] Visibles en la dirección electrónica: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm

[9] Ley de Seguridad Nacional, visible en la dirección electrónica: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm

[10] Visible en la dirección electrónica: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm

[11] Visible en la dirección electrónica: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm

[12] Visible en la dirección electrónica: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm

[13] Idem.

[14] Visible en la dirección electrónica: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm