Lecturas de la megamarcha del 26 febrero
La principal lectura de la megamarcha ciudadana del 26 de febrero de 2023 es la vigencia del movimiento “El INE no se toca”/”Mi voto no se toca”, así como la ampliación de su radio de acción en diversas ciudades del país y el extranjero.
Dicha protesta multitudinaria tocó a las puertas del poder del obradorismo: el Zócalo de la Ciudad de México, en donde han confluido una y otra vez las huestes del morenismo. Ahora, miles de personas evidenciaron la pluralidad política del país.
La fuerza de este movimiento es el blindaje ciudadano, que para fortalecerse debe mantenerse ajeno a las cúpulas partidistas, y en el liderazgo de José Woldenberg y otros reconocidos mexicanos como el exministro José Ramón Cossío Díaz, que fue uno de lo oradores en el acto de protesta.
Es innegable que, hasta hace poco, no existían voces que contrarrestaran la narrativa presidencial, que emana fundamentalmente de las “mañaneras”. Así, muchas personas que ni enteradas estaban de la reforma electoral, sorpresivamente, centraron y han mantenido su atención en temas electorales.
El asunto no es menor dado que estamos hablando de la consolidación de un movimiento ciudadano que es un contrapeso real al poder presidencial.
Lo anterior no significa que Andrés Manuel López Obrador no cuente con respaldo ciudadano -demostrado en la megamarcha del 27 de noviembre de 2022-, sino que, al lado de ese músculo político, que hasta hace poco era único y por tanto dominante, ha emergido un movimiento social con gran respaldo ciudadano, lo que se reflejó en la multitudinaria asistencia al mitin, así como en las muestras de simpatía en redes sociales y plataformas digitales.
Esa es una buena noticia para el país: México no es monocolor. El pluralismo político es una realidad que fortalece nuestra democracia.
Cabe recordar, que dicho movimiento fue un dique a la reforma constitucional en materia electoral, y ahora, está alzando la voz ante la aprobación de las readecuaciones legales (plan B-C en materia electoral), que tienen el fin de redimensionar al órgano electoral, sin que haya mediado un análisis serio y técnico sobre sus efectos. Así, su ámbito de protesta social pacífica se traslada a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), que tiene en su cancha el estudio y determinación de temas altamente politizados, que serán sometidos a su escrutinio.
Como hemos comentado¹, en los trabajos legislativos era fundamental incluir el análisis del presupuesto asignado al INE y al TEPJF, en relación con las funciones y actividades encomendadas, que, a dicho de Morena y sus aliados, es oneroso y con prebendas exorbitantes para las consejerías y magistraturas que encabezan, respectivamente, a tales instituciones.
Además, debieron estudiarse integralmente cuestiones relacionadas con la logística de las elecciones, entre ellas, la necesaria homologación de los calendarios electorales de las elecciones federal y locales, entre otras.
Derivado de ese estudio integral, claro que el “El INE sí se toca”, pero con esta visión. Hacerlo sin un diagnóstico y análisis a fondo es un retroceso.
El hubiera no existe.
El plan B-C es una realidad: solamente falta su publicación en el Diario Oficial de la Federación, para que surta efectos (hasta el 24 de febrero de 2023 no se había publicitado en el DOF), de ahí que es importante dar un repaso a los puntos que contienen las reformas legales aprobadas, acotando que, en este trabajo, se analizan las que tienen impacto en el diseño y operación del INE.
Repaso de los puntos esenciales de la reforma legal²
La reforma a las leyes secundarias en materia electoral desde diciembre está en la antesala de la implementación³. Ahora falta la publicación en el Diario Oficial de la Federación⁴.
Dicha reforma implica aspectos relacionados con derechos políticos⁵ y justicia electoral, transformación radical de la estructura orgánica y funcional de autoridades electorales, recorte de tiempos electorales, entre otros temas.
En este trabajo abordamos la creación del “Sistema Nacional Electoral”⁶, que tiene como propósito la “compactación” y eliminación de diferentes áreas e instancias electorales, ello en congruencia con la política del “abaratamiento de las elecciones”, que incluye la erradicación de la “burocracia dorada” del Instituto Nacional Electoral (INE).
Sin embargo, este “abaratamiento” tiene como uno de sus ejes suprimir áreas de las juntas distritales, que son órganos permanentes y la columna vertebral de esa institución, conformada por servidores públicos electorales altamente capacitados, que, en su mayoría, ingresaron mediante concursos públicos.
Vamos por partes:
Primeramente, debemos mencionar que, entre los órganos centrales del INE se cuentan a) El Consejo General; b) La Presidencia del Consejo General; c) La Junta General Ejecutiva, y d) La Secretaría Ejecutiva.
A este nivel central, se prevé la desaparición de la citada Junta, la cual actualmente es presidida por el Consejero Presidente del Consejo General y se integra con el Secretario Ejecutivo y por directores ejecutivos y titulares de unidades técnicas⁷, sobre la cual recae el desarrollo de las políticas y programas aprobados por el Consejo General, que es el Órgano Máximo de Dirección.
El Consejo General se integra por una Consejera o Consejero Presidente, diez Consejeras y Consejeros Electorales, que tienen voz y voto: Además, participan únicamente con voz: Consejeras y Consejeros del Poder Legislativo, personas representantes de los partidos políticos y una Secretaria o Secretario Ejecutivo.
En este ámbito, la reforma establece que la coordinación e implementación de las políticas y programas operativos anuales sería llevada a cabo por la Comisión de Administración⁸ que sustituiría a la Junta General Ejecutiva.
Con ello, se suprimiría la actual función del Consejero Presidente de encabezar la citada Junta General Ejecutiva. Asimismo, el Secretario Ejecutivo ya no tendría la fundamental función de coordinar dicha junta, mediante la cual se conduce actualmente la administración y supervisión de las actividades de los órganos ejecutivos y técnicos del INE, entre otras encomiendas.
Con la aprobación de las readecuaciones a la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electoral, la Secretaría Ejecutiva⁹ del Instituto ahora pasaría a ser auxiliar del Consejo General para coordinar a las personas directoras en las actividades ejecutivas. Esa coordinación es únicamente a nivel de “reuniones de trabajo”.
Asimismo, se fusionarían algunas direcciones ejecutivas, con la consiguiente creación y reestructuraciones de las comisiones correspondientes¹⁰. Por tanto, tendría que realizarse un rediseño de los procedimientos electorales.
Todo lo anterior, digamos que es en el plano ejecutivo del INE.
Pasemos a la estructura territorial del INE, donde abordamos otro nivel.
“Reestructuración operativa” a fondo
En el ámbito estatal y distrital operativo hablamos de personal técnico, integrado por muchas personas que han ganado sus bases laborales mediante concursos públicos, y su permanencia se debe a evaluaciones periódicas.
El Servicio Profesional Electoral Nacional (SPEN), se enriquece con estos empleados y empleadas, que son servidores públicos electorales del INE y de los OPLES, que tienen un alto nivel de profesionalización y de compromiso institucional.
Es un servicio profesional de carrera que cuenta con reconocimientos nacionales e internacionales.
Al respecto, la reforma electoral establece cambios sustanciales en la estructura permanente estatal y distrital del INE. En la escala estatal, habría un órgano local, integrado por tres vocales: de Organización y Capacitación; del Registro Federal de Electores, y Ejecutivo, que se coordinaría con los dos anteriores.
Es decir, se eliminaría la figura de vocal Secretario y se fusionarían las vocalías de Organización y Capacitación. De cinco integrantes pasan a tres figuras.
Sin embargo, el cambio más drástico es a nivel distrital, es decir, en el plano eminentemente operativo.
Veamos:
La reforma contempla que únicamente habrá una Oficina Auxiliar a cargo de un Vocal Operativo.
Cabe precisar, que dichas juntas actualmente son 300 órganos distritales permanentes y con la reforma se prevé que se reduzcan a 260 durante el periodo no electoral.
A la fecha cada una de estas juntas distritales se integra por: el vocal ejecutivo, los vocales de Organización Electoral, del Registro Federal de Electores, de Capacitación Electoral y Educación Cívica y un vocal secretario, con personal de trabajo en campo.
Por tanto, se suprimen cuatro figuras, pero no se precisa el destino del personal que conforman dichas áreas, es decir, las y los empleados que apoyan esas vocalías, que es personal eminentemente operativo, de campo, ya que realizan actividades esenciales previas, durante y posterior a las elecciones como son la capacitación electoral y determinación y ubicación de casillas, monitoreo de radio y televisión, certificaciones, apoyo a las labores de fiscalización, entre otras importantes labores.
En esas áreas de apoyo, está el punto a dilucidar, dado que se entendería que serán despedidos o reducidos al máximo, con un impacto negativo en la operación del INE. Ese es el punto toral. Habría que estar atentos al desarrollo de este tema nodal, donde existe confusión y desinformación, que debe clarificarse urgentemente.
Cabe reiterar que el personal de las juntas distritales, es personal altamente calificado que, como dijimos, pertenece al Servicio Profesional Electoral Nacional (SPEN), cuyo fin es la profesionalización de los servidores públicos electorales.
Conforme a datos del propio INE¹¹, al eliminarse esas figuras y áreas respectivas, el “rediseño” implicará el despido del gran parte del personal del SPEN, significando el despido de 6 mil trabajadores, que en su mayoría realizan actividades técnico-operativas.
Conozco el trabajo que se realiza a este nivel, y se trata de una labor de campo, cuyos empleados no son funcionarios ni mucho menos élite burocrática dorada. Son ciudadanas y ciudadanos comprometidos con su trabajo y labor institucional. Están altamente capacitados y son sujetos a evaluaciones periódicas.
Todo ello, en el entendido que el INE tiene actividades permanentes, dado que la institución continuamente organiza elecciones federales, pero tiene competencia en elecciones estatales, al ser autoridad única en diversas materias como fiscalización de los recursos públicos y privados que reciben y erogan los partidos políticos en periodo ordinario y de campaña, distritaciones, capacitación electoral, seguimiento a pautas de radio y televisión, organización y logística de consultas públicas, entre otras.
Y, lo más complicado es que durante los procesos electorales se pretende que se “rearme” la estructura distrital, ya que, durante los comicios, funcionan paralelamente los consejos distritales.
Así, dichos consejos distritales se integrarán por el vocal operativo, que será, a su vez, presidente del consejo distrital respectivo; así como “Una persona titular de la Secretaría del Consejo y otra persona Vocal de Organización y Capacitación, designadas por el Consejo Local mediante el procedimiento que determine el Consejo General”; así como los representantes de los partidos políticos nacionales, que tendrán derecho a voz, pero sin voto, y cuatro personas consejeras electorales.
Debe destacarse que se prevé que “Las funciones de Organización y Capacitación serán supervisadas por la o el Vocal Operativo con apoyo del personal de la Oficina Auxiliar y el que se determine para el proceso electoral. El personal nombrado en forma temporal podrá provenir del sistema del Servicio Profesional Electoral Nacional del Instituto”. ¿A cuál sistema se refiere, dado que el SPEN, y conforme a lo comentado, estaría prácticamente desmantelado?
Módulos de atención ciudadana
Respecto a los módulos de atención ciudadana del Registro Federal de Electores el Transitorio Quinto, establece: “seguirán operando de forma normal. No deberá alterarse su cantidad con motivo de la restructuración administrativa”·. Habría que estar atentos al desenlace.
OPLES
En concordancia con lo anterior y conforme al Transitorio Vigésimo del acuerdo aprobado, “Los Organismos Públicos Locales realizarán las readecuaciones de sus estructuras orgánicas para establecer la estructura ocupacional mínima señalada en el artículo 99, párrafos 3 y 4 de la reforma a la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales contenida en el presente decreto, antes de noventa días del inicio del proceso electoral local 2023-2024”.
Que implica la nueva redacción del citado artículo 99 párrafos 3 y 4:
3. Las funciones de los Organismos Públicos Locales se realizarán a través del órgano de dirección superior señalado en el artículo 116, fracción IV, inciso c), numeral 1o., de la Constitución, al cual auxiliará, a nivel central, una estructura máxima dividida en dos áreas: Organización, Capacitación Electoral y Educación Cívica, y Administración, Prerrogativas y Asuntos Jurídicos, las cuales garantizarán el cumplimiento de las atribuciones conferidas en los artículos 41, base V, apartado C, y 116, fracción IV, constitucionales.
4. Los Organismos Públicos Locales no contarán con estructura municipal o distrital permanente. Durante los procesos electorales, podrán instalar órganos municipales o distritales integrados por un máximo de tres personas consejeras electorales. El órgano de dirección superior determinará en qué casos se justificará ampliar dicha integración, de manera excepcional, hasta cinco personas consejeras electorales”.
(Énfasis añadido).
Lo anterior, presupone la eliminación de diversas direcciones e instancias a nivel de los OPLES, que tienen la encomienda de organizar las elecciones locales, entre otras funciones, con la consiguiente reestructuración orgánica y administrativa.
De tal forma, que la “reestructuración administrativa”, sería en cascada.
Al efecto, la reforma aprobada, prevé que los Congresos de los Estados deberán realizar las adecuaciones necesarias a la legislación secundaria conforme a dicho decreto, lo cual deberá ser noventa días anteriores al inicio proceso electoral ordinario 2023-2024, que ahora iniciará en la tercera semana de noviembre de 2023.
Como se denota estamos ante una transformación radical de las autoridades electorales, que, como hemos comentado, seguramente se dirimirá en la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
La autonomía y fortaleza de las instituciones electorales son un asunto toral para garantizar elecciones libres y auténticas. Se reitera: es un tema mayor. Está en riesgo, ni más ni menos, que nuestra gobernabilidad democrática.
Por lo mismo debió de estudiarse a través de un equipo multidisciplinario, que, sobre todo, conociera a fondo el trabajo territorial que realiza el INE y los OPLES. Ahora, la SCJN tendrá la última palabra.
Además, dicho estudio integral debió abarcar a todos los órganos autónomos, tanto a nivel federal como estatales, para detectar duplicidades, sobresueldos, prebendas, entre otros, en un necesario y legítimo trabajo de racionalidad presupuestal y financiera de dichas instancias.
Pero el hubiera no existe. Resta la lucha jurídica que habrá de emprenderse en la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Al tiempo…
*Jorge Manriquez Centeno es especialista en materia político-electoral, derechos humanos y derecho parlamentario. Egresado de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM, abogado, con estudios de posgrado en políticas públicas, derechos humanos por la FLACSO y doctorado en Derecho Parlamentario por la Universidad Autónoma del Estado de México. Exconsejero presidente del Instituto Electoral de Quintana Roo (2009 a 2015) y ex director de Partidos Políticos del mismo Instituto (2003 a abril de 2009). Correo: jorge.manriquez.centeno@gmail.com
Notas
¹ Checar artículo: “El INE no se toca”: hacia un movimiento nacional antiobradorista”, disponible en: https://etcetera.com.mx/opinion/el-ine-no-se-toca-movimiento-nacional-antiobradorista/
² “En diciembre de 2022, el Congreso aprobó casi en su totalidad el llamado plan B de la reforma electoral, que propone modificar seis leyes secundarias. El primer paquete incluye la Ley General de Comunicación Social y la de Responsabilidades Administrativas, que ya fueron aprobadas y promulgadas. El segundo paquete, que incluye las leyes General de Partidos Políticos, Orgánica del Poder Judicial de la Federación, General de los Medios de Impugnación y General de Instituciones y Procedimientos Electorales, se devolvió al Senado para su revisión después de que la Cámara de Diputados eliminara el artículo 12, mejor conocido como la “cláusula de la vida eterna”, que garantizaba a los partidos aliados el reparto de votos para conservar su registro”, que finalmente no fue aprobado.
Al respecto, checar nota iv del presente texto.
³ “Minuta con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, de la Ley General de Partidos Políticos, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y se expide la Ley General de los Medios de Impugnación en Materia Electoral” aprobada en lo general y particular. Aunque se regresó al Senado únicamente para una nueva revisión del artículo 12 de la primera ley citada, que se refiere a la eliminación de la “transferencia de votos”, que finalmente no fue aprobada la readecuación.
Disponible en:
http://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/65/2022/dic/20221215-V.pdf#page=2 Como se comentó falta su publicación en el DOF.
Asimismo, se aprobó
“Minuta con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Comunicación Social y la Ley General de Responsabilidades Administrativas”, que se aprobó en lo general y particular en su totalidad, por lo que inmediatamente pasaron al Ejecutivo federal para su publicación. Disponible en:
http://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/65/2022/dic/20221215-VI.pdf#page=2 Cabe destacar que el “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Comunicación Social y de la Ley General de Responsabilidades Administrativas”, fue publicado en el DOF el 27 de diciembre de 2022. Disponible en el siguiente link:
https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5675885&fecha=27/12/2022#gsc.tab=0
⁴ Para ahondar en los puntos que aborda, checar análisis realizado por “Laboratorio Electoral”, denominado “La reforma final”. Disponible en:
⁵ Se garantiza el voto de las personas que se encuentran en prisión preventiva, así como de las personas con discapacidad en estado de postración; la representación de grupos vulnerables mediante acciones afirmativas para candidaturas de personas jóvenes, indígenas, afromexicanos, personas de la diversidad sexual, migrantes y discapacitados; y facilita el ejercicio del voto de los mexicanos residentes en el extranjero, mediante el uso del internet. Sin embargo, en la reforma se establecen “límites a las acciones arbitrarias tanto del INE como del TEPJF respecto de interpretaciones ajenas a la ley que han limitado la libertad de expresión, los derechos político-electorales, la autodeterminación de los partidos políticos, entre otros”. Lo que, en los hechos, limitará la actuación del INE. Ello, entre otros puntos.
⁶ Respecto al Sistema Nacional Electoral se determina que el INE es la autoridad rectora, y los OPLES, son autoridades electorales a nivel estatal. Este nuevo sistema establece la integración de ambas estructuras para su mejor funcionamiento. La iniciativa contempla una crítica a la interacción entre ambas instancias:
“La relación que mantiene el INE con los OPL desde la reforma constitucional en materia electoral del 2014, ciertamente, ha generado mayor irracionalidad operativa en el Instituto. Por ejemplo, mientras que, por un lado, se transformó el Instituto Federal Electoral (IFE) en INE para otorgarle la facultad de organizar comicios electorales en los estados, por otro lado, se mantuvieron las estructuras de los OPL para el mismo propósito. En consecuencia, hoy en día se cuenta con dos estructuras distintas distribuidas en las entidades federativas y los municipios del país con capacidad operativa y competencia jurídica para organizar los comicios electorales estatales, municipales y distritales”.
⁷ La Junta General Ejecutiva actualmente es presidida por el Consejero Presidente del Consejo General y se integra con el Secretario Ejecutivo y con los directores ejecutivos del Registro Federal de Electores, de Prerrogativas y Partidos Políticos, de Organización Electoral, del Servicio Profesional Electoral Nacional, de Capacitación Electoral y Educación Cívica y de Administración, así como los titulares de la Unidad Técnica de Fiscalización, de la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral y de la Unidad Técnica de Vinculación con los Organismos Públicos Locales..
⁸ Dicha Comisión se conforma por cinco consejeras y consejeros, con derecho a voz y voto; y por las y los directores ejecutivos del INE, únicamente con derecho a voz, siendo que sus determinaciones serán adoptadas por mayoría de votos. Sus integrantes serán renovados cada tres años y su presidencia cada año, siendo su presidente el o la consejera que designe para tales efectos el Consejo General.
⁹ Respecto al actual titular de la Secretaría Ejecutiva, el Transitorio Décimo Séptimo del decreto aprobado, establece:
“Dada la modificación de las facultades de Secretaría Ejecutiva con la entrada en vigor del presente Decreto, la persona titular de dicho cargo cesará en sus funciones a partir de su publicación.
De inmediato, el Consejo General nombrará de entre los directores ejecutivos, a un encargado de despacho. En la sesión ordinaria del mes de mayo de 2023, designará a la persona titular de la Secretaría Ejecutiva para el periodo 2023-2029 que cumpla los requisitos correspondientes”. Por tanto, habría que esperar la publicación en el DOF, para que surta efectos.
¹⁰ De tal forma en el acuerdo aprobado, se contempla lo siguiente:
La Dirección Ejecutiva de Organización Electoral y la Dirección Ejecutiva de Capacitación y Educación Cívica se fusionan para formar la Dirección Ejecutiva de Organización y Capacitación Electoral. La Dirección Ejecutiva de Administración y la Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral Nacional se compactan para formar la Dirección Ejecutiva de Administración y del Servicio Profesional Electoral Nacional.
La Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral y la Dirección Jurídica se fusionan para dar origen a la Dirección Ejecutiva Jurídica y de lo Contencioso Electoral. La Unidad Técnica de Fiscalización se convierte en Dirección Ejecutiva, la Unidad Técnica de Servicios de Informática se subsume en la Dirección de Administración y de Servicio Profesional Electoral, y las funciones de la Unidad Técnica de Vinculación con los OPL pasan a ser parte de la Dirección Ejecutiva de Organización y Capacitación Electoral.
La Comisión de Organización y Capacitación se compacta para conformar la Comisión de Organización y Capacitación Electoral, y la Comisión de Prerrogativas absorbe al Comité de Radio y Televisión. La vinculación con los OPL pasa a ser responsabilidad de la Dirección Ejecutiva de Organización y Capacitación. Se establece la obligación relativa a que las comisiones renueven la totalidad de sus miembros de forma trianual. Se establece que el INE debe crear una comisión de presupuesto que determinará la forma en la que el Instituto regula su presupuesto.
¹¹ Consultable en:
