Si alguna utilidad han tenido las casi tres décadas de intenso debate sobre lo que, de manera general, podríamos llamar “reforma legislativa en materia de comunicación”, ha sido identificar los puntos en que mantienen desacuerdos o, incluso, antagonismo los diferentes grupos interesados en el tema. Lo lamentable es que tras 28 años de discusión -si tomamos como punto de partida el debate sobre el derecho a la información en 1982- se tengan claras las divergencias, pero no los puntos que podrían suscitar acuerdo.
Abigarrado elenco
¿Cuáles han sido los grupos que en el curso de los últimos 30 años han participado en ese debate? De manera esquemática podemos identificar los siguientes: 1) los concesionarios de radio y televisión, por el lado de los empresarios (posteriormente, conforme el desarrollo de las comunicaciones se ha hecho más complejo, se incorporaron a la discusión algunos empresarios del ramo de las telecomunicaciones 2) la burocracia gobernante, en su momento proveniente del PRI y posteriormente del PAN; 3) los partidos políticos, tanto a nivel de sus grupos directivos como de sus representaciones en el Congreso de la Unión (hacer la distinción es importante porque no siempre los legisladores proponen las mismas cosas o actúan de la misma manera que las direcciones partidarias o los funcionarios gubernamentales pertenecientes a su partido 4) grupos de la sociedad civil de procedencia diversa: organizaciones académicas que participan en el debate desde el ámbito universitario; organizaciones integradas por profesionales de la comunicación o el derecho que participan como ciudadanos; grupos que promueven el desarrollo de los medios comunitarios, culturales, educativos, y 5) eventualmente algunos sindicatos que agrupan a trabajadores de medios, especialmente radio y televisión.
Las propuestas que este abigarrado elenco propuso en los últimos seis lustros fueron muchas y obviamente evolucionaron conforme se hizo más compleja la realidad comunicacional en México y en el mundo. Un catálogo de esas propuestas y contrapropuestas iría desde la “reglamentación del derecho a la información”, en la década de los 80, hasta el debate actual en torno al acceso a los nuevos servicios de telecomunicaciones y la convergencia digital.
Partidos y políticos
Como los diferentes actores en el debate sobre la reforma (tanto los que proponen una modificación integral, como quienes plantean modificaciones mínimas o, incluso, se oponen a que haya cambios) aspiran a que sus propuestas se conviertan en parte de la legislación sobre la materia, establecieron como referente al Congreso de la Unión, lo que ha dado a los partidos y a los políticos que participan en el ámbito legislativo una posición estratégica para hacer progresar o contener cualquier propuesta de reforma legislativa y, por lo tanto, un papel protagónico que les permite, en diferentes coyunturas, acer alianzas con alguno de los grupos participantes o actuar con iniciativas propias (la reforma electoral en materia de acceso de los partidos a la radio y la TV, en 2007, fue una muestra de cómo la “clase política” o la “partidocracia”, como algunos le llaman, puede llegar a acuerdos que involucran a los diferentes partidos y actuar como fuerza autónoma con intereses comunes).
El papel estratégico del Congreso de la Unión en el debate sobre la reforma exigiría que esa institución fuera el escenario donde se discutieran las diferentes posturas y se realizara el esfuerzo por acercarlas para llegar a acuerdos. Hasta ahora, sin embargo, el papel del Congreso ha sido muy distinto. La Cámara de Diputados y la de Senadores han sido instrumentos utilizados por los empresarios de la comunicación para promover o detener, en alianza con determinados partidos o políticos, cambios legislativos acordes a sus intereses. Desde la imposibilidad de “encontrarle la cuadratura al círculo”, que detuvo en 1982 el intento de legislar sobre el derecho a la información, hasta la imposición de la Ley Televisa en 2006, el Congreso ha sido instrumento de grupos de poder vía el cabildeo o el establecimiento de compromisos, no escenario de discusiones y debates encaminados a lograr acuerdos y consensos. Para los empresarios de la comunicación, ha sido siempre más fácil negociar con funcionarios gubernamentales o con políticos en el Congreso que debatir.
La vía elegida para impulsar o detener cambios legislativos en la materia ha sido la imposición, no el debate y mucho menos el deseo de llegar a acuerdos. Por eso, la imposición de las reformas conocidas como Ley Televisa fue respondida con un recurso extremo: la presentación de una controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia, por parte de 47 senadores, cuyo resultado fue contundente: una parte fundamental de esas reformas fue anulada por la Corte y dio lugar al esperpento en que se convirtieron varios artículos de la Ley Federal de Radio y Televisión, hoy difíciles de aplicar y hasta de interpretar. El de la Ley Televisa es el mejor ejemplo de los conflictos legales y políticos que pueden generarse cuando se elige la imposición de reformas en lugar del debate y la búsqueda de acuerdos.
Propuestas confrontadas
Hoy, el debate en torno a la reforma en materia de comunicación se ha hecho muy complejo debido a los cambios tecnológicos registrados durante en los últimos tres lustros. Si hace 20 ó 30 años la discusión estaba centrada en la radio y la televisión, hoy se ha añadido el tema de la convergencia digital que involucra a los medios tradicionales y a las telecomunicaciones.
¿Cuáles son actualmente las propuestas fundamentales acerca de la reforma en materia de comunicación y cuáles son los grupos sociales que las sostienen? De manera general pueden establecerse dos grandes bloques.
Por una parte, grupos de la academia y la sociedad civil proponen una reforma integral que derive en una nueva legislación en materia de radiodifusión y telecomunicaciones y que incida en ámbitos como: 1) una política de Estado que acorte la brecha digital que padece México y permita la inserción de nuestro país a la llamada “sociedad de la información”; 2) una política de Estado que impulse la modernización y convergencia tecnológicas desde una perspectiva social y no sólo de competencia empresarial; 4) una administración del espectro radioeléctrico que reconozca el derecho a ser operadores de frecuencias a sectores tradicionalmente apartados de esa posibilidad; 5) como consecuencia de lo anterior, el reconocimiento legal de nuevas “categorías de medios”, por ejemplo, comunitarios y medios operados de manera autónoma por grupos indígenas; 6) una definición, también establecida legalmente, de la categoría de “medios públicos” que permita funcionar a las emisoras de radio y televisión que hoy son operadas por los gobiernos, no como medios “oficiales”, para la promoción de esos gobiernos, sino de manera autónoma con obligaciones de difusión social y cultural claramente establecidas, y participación social en sus órganos de administración y en el diseño de los contenidos que transmitan; 7) la creación de un órgano regulador autónomo con funciones legales claramente establecidas y fortaleza jurídica para resistir presiones de empresarios, gobierno y grupos sociales, y 8) una legislación en materia de contenidos en radio y TV que establezca claramente y garantice los derechos de la población como consumidora de mensajes en aspectos fundamentales como publicidad médica y de alimentos, y la pluralidad en materia de información.
En contraparte, un grupo de empresarios que busca introducir reformas a la legislación sólo en aquellos aspectos que puedan beneficiar sus necesidades de expansión económica, especialmente en los ámbitos vinculados con los desarrollos tecnológicos recientes (convergencia digital y servicios de valor agregado en telecomunicaciones), y que se muestra escasamente proclive, incluso refractario, a aceptar el ingreso a la operación de frecuencias y medios por parte de grupos sociales e incluso de nuevos empresarios no pertenecientes al gremio que tradicionalmente han manejado esas industrias.
Se trata de posturas que hasta ahora no han encontrado punto de conciliación: el planteamiento de reforma integral y el de reformas limitadas se encuentran confrontados y no se percibe esfuerzo alguno por encontrar soluciones intermedias. El director de etcétera, Marco Levario, escribió en estas páginas: “Creemos que tiene sentido reparar en que la ‘reforma integral’ en su orientación absoluta no es viable, y que incluso convertida en proclama podría operar como obstáculo a las reformas posibles y en una forma de perpetuar el actual estado de cosas” (etcétera, 2 de marzo de 2010). Puede ser, pero la misma crítica tendría que dirigirse a la contraparte, a su deseo de que el actual estado de cosas se mantenga y a su negativa de que nuevos actores ingresen al campo de la radiodifusión y las telecomunicaciones.
Prejuicios y desconfianzas
¿Puede haber planteamientos intermedios que pudieran resultar satisfactorios por las partes hoy confrontadas y, por lo tanto, aceptados por éstas? Es posible, aunque encontrarlos requeriría un gran esfuerzo por cambiar actitudes y abandonar prejuicios y desconfianzas mutuos acumulados durante décadas. Los empresarios del ramo tendrían que aceptar que no son dueños del espectro radioeléctrico, que éste es un recurso propiedad de la nación y que hay otros mexicanos con derecho a utilizarlo. La contraparte debería aceptar que las empresas de radiodifusión y telecomunicaciones serán fundamentales para el desarrollo tecnológico del país en lo inmediato y en el futuro, y que sus inversiones, ciertamente, requieren seguridad jurídica. Los políticos, tendrían que aprender a jugar un papel distinto, como promotores del debate, la búsqueda de acuerdos y el acercamiento de posturas (al fin y al cabo eso es, en buena parte, la política). Y quién sabe si entre los involucrados exista la disposición y la grandeza de miras para hacerlo.
Encontrar puntos de acuerdo implicaría un gran esfuerzo para, además de abandonar posturas irreductibles, desglosar uno a uno los distintos puntos de la problemática comunicacional y analizar las implicaciones técnicas, económicas y políticas de cada uno de ellos hasta hallar elementos de coincidencia.
Un ejemplo. Existe la propuesta de que en la banda e FM, la separación entre emisoras contiguas se reduzca de los 800 kilohertz (.8 mhz) que actualmente indica la norma oficial mexicana a 400 kilohertz, lo que permitiría ampliar el número de canales disponibles y el ingreso de nuevos emisores (grupos de la sociedad civil, nuevas empresas de comunicación, universidades). La propuesta ha sido incluida en algunas iniciativas de reforma, por ejemplo la que presentó el senador Carlos Sotelo el 7 de diciembre de 2009.
Los industriales de la radio sostienen que reducir la separación de frecuencias en la banda de FM afectaría a las radiodifusoras existentes porque se provocarían interferencias. Ello, no obstante, que la práctica demuestra, en ciudades como Buenos Aires, Santiago de Chile o París, que la radio en FM puede operar perfectamente con separación de 400 kilohertz entre las emisoras contiguas y que mediante ese procedimiento se puede aumentar el número de estaciones en operación. Adicionalmente, los concesionarios sostienen que la apertura de más estaciones arruinaría a las empresas de radio que están en operación y “a las familias que dependen de ellas” porque entonces el “pastel publicitario” tendría que distribuirse entre más emisoras. Un par de empresarios radiofónicos con los que he tenido oportunidad de conversar comentan que “probablemente” estarían de acuerdo en que se otorgaran permisos -nunca concesiones- para que se instalaran radiodifusoras con separación de 400 kilohertz respecto a las contiguas, siempre y cuando fueran de baja potencia y estuvieran operadas por universidades o entidades “de tipo cultural”. Pero no aceptarían el ingreso al cuadrante de estaciones comunitarias porque, afirman, bajo “ese membrete” operan en el país estaciones que comercializan tiempos de transmisión y constituyen una “competencia desleal para la industria” (el desplegado publicado por la CIRT el 7 de diciembre de 2009 para denostar al senador Sotelo por haber propuesto en su iniciativa el reconocimiento a las estaciones comunitarias, muestra el enojo que causa en el gremio de los radiodifusores la posibilidad de que ingresen al cuadrante opciones radiofónicas diferentes a la de ellos).
Los radiodifusores aceptarían probablemente la existencia de estaciones universitarias de baja potencia en el cuadrante instaladas en frecuencias con separación de 400 kilohertz, pero de ninguna manera el acceso de estaciones comunitarias. ¿Los promotores de la reforma integral aceptarían renunciar al planteamiento de que se reconozcan las emisoras comunitarias a cambio de que se autoricen estaciones de baja potencia de tipo universitario y cultural? ¿Los empresarios de la radio podrían abandonar el prejuicio contra las radios comunitarias a cambio, por ejemplo, de un compromiso explícito, consagrado en la ley, de que éstas no comercializarían tiempo?
Ese es el tipo de discusiones que las partes involucradas tendrían que realizar en cada uno de los puntos vinculados con la reforma. ¿Estarían dispuestos a hacerlo? O preferirán, en el caso de los concesionarios, continuar con la añeja práctica de entablar alianzas con el gobierno, partidos y políticos para conservar privilegios, y en el de los promotores de la reforma integral, seguir la estrategia de acumulación de fuerzas para imponer un cambio profundo en la legislación vigente.
