En México, la publicidad oficial se utiliza para fines distintos a la promoción de derechos o la difusión de información sensible para diversos grupos. Los distintos poderes y órganos de gobierno gastan miles de millones de pesos en publicidad oficial para legitimar sus regímenes abusando del tiempo aire. Este mecanismo ocurre con mucha mayor frecuencia en la televisión y en la radio y se incrementa durante los periodos anteriores y posteriores a las elecciones.
La publicidad oficial también se usa para premiar o castigar a los medios de comunicación a partir de sus posiciones editoriales: cuando un medio es crítico del gobierno federal, es candidato a que se le retire la publicidad oficial. Y el mecanismo también funciona en sentido contrario: los medios de comunicación que apoyan incondicionalmente al gobierno, son mucho más proclives a recibir mayores recursos por publicidad oficial. Este mecanismo se llama censura sutil y es utilizado por diversos gobiernos en los países de América Latina para asegurarse una prensa poco crítica.1
La gravedad de estas otras formas de utilizar la publicidad oficial es que son mecanismos que están bajo la tutela de los gobiernos en turno, que deberían garantizar el acceso equitativo de todas las voces interesadas en el debate democrático, en lugar de utilizar los recursos públicos para hacerse propaganda o para influir en el debate público.
Este artículo analiza el gasto del gobierno federal en comunicación social y publicidad y las implicaciones que tiene dicho gasto para el desarrollo democrático, los procesos electorales y el debate público en nuestro país. A pesar de la reforma electoral de finales de 2007, que modificó la manera en que se publicitan los gobiernos y partidos durante los periodos electorales, se requiere que la publicidad oficial sea regulada por una ley federal que especifique con claridad las formas de asignar los recursos para comunicación social y publicidad.
1. Informar para garantizar un derecho humano
Comunicar, expresar e informar con libertad son derechos humanos fundamentales que están protegidos por las leyes mexicanas y por los tratados internacionales que ha ratificado México. Las libertades de prensa y de antena son necesarias para poder hacer efectivos dichos derechos.2
Para que el sistema político mexicano se consolide como una democracia sustantiva es imperativo que se respeten dichas libertades y derechos: que se permita, propicie y garantice que todas las voces se escuchen en el debate público.3 Sin embargo, las condiciones políticas del país limitan la libertad de ciudadanos, periodistas, e incluso servidores públicos, para participar en la discusión de los asuntos públicos.4
Una de las herramientas con las que cuentan los gobiernos para avanzar en la realización del derecho de información es la publicidad oficial.5 Esta herramienta puede utilizarse para propiciar el derecho a la información en dos vías: la publicidad oficial es el mecanismo mediante el cual un gobierno debe informar sobre las acciones, planes y programas a quienes son afectados o beneficiados por dichas actividades gubernamentales. Todo aquel que pueda ser beneficiado o afectado por una determinada política pública (o, en general, cualquier acción del gobierno) tiene el derecho a saberlo. Además, la publicidad oficial debe ser utilizada por el gobierno para informar sobre los derechos de las personas, las leyes que los afectan y cualquier otra información que sea útil a los ciudadanos.
La otra forma de promover el derecho de información a través de la publicidad oficial es asignándola con reglas claras. Lo anterior incluye el patrocinio a medios de comunicación que de otra manera no podrían financiarse. Cuando un gobierno tiene reglas claras de asignación de la publicidad oficial y contempla la importancia democrática de garantizar que todas las voces que quieran participar en los asuntos públicos lo hagan, utiliza la publicidad oficial para generar la pluralidad del debate democrático.6
Sin embargo, por lo menos durante los últimos tres sexenios, los gobiernos de Carlos Salinas, Ernesto Zedillo y Vicente Fox, abusando de la publicidad oficial para legitimar sus acciones, gastaron una fuerte cantidad de recursos en estrategias y campañas de propaganda, en lugar de utilizar esos recursos para informar a la población sobre sus derechos y obligaciones.
Por ejemplo, durante las elecciones de 2006, el entonces presidente de México, Vicente Fox, transmitió cerca de 462 mil spots de radio y televisión publicitando su imagen y las acciones del gobierno, sobre todo, en política social.7 Durante ese mismo proceso electoral, los seis candidatos a la Presidencia aparecieron en 757 mil 572 spots. El ex presidente Fox realizó alrededor de 2/3 partes de los spots publicitarios durante dicha elección. El abuso de la publicidad fue tal que uno de los argumentos más fuertes que usó la oposición para impugnar la elección fue la participación constante de Vicente Fox en los medios.
La legitimización mediática del “gobierno del cambio” empañó de tal manera el proceso electoral de 2006 que la reforma al sistema electoral de septiembre de 2007 elevó a rango constitucional la prohibición de que la imagen, o incluso la voz de los servidores públicos, aparezcan en campañas publicitarias.
El gobierno actual también ha abusado de las campañas publicitarias. Según datos oficiales, la semana que siguió a las inundaciones en Chiapas y Tabasco durante octubre y noviembre de 2007, el presidente Felipe Calderón apareció en 158 mil 449 spots (129 mil 410 de radio y 29 mil 39 en televisión, una tasa de alrededor de 16 spots por minuto, lo que corresponde a 44.9 días continuos de transmisión para los comerciales de radio y un poco más de diez días continuos para los anuncios de televisión).10 Esta campaña se utilizó para dar a conocer acciones del gobierno: subsidios y operaciones de rescate, entre otros, como respuesta a las inundaciones.
Es importante clarificar las fronteras entre lo que se comunica como parte del principio republicano de publicidad de los actos de gobierno y la propaganda del Poder Ejecutivo federal que se amplifica sustancialmente durante los periodos de campañas electorales. “En una sociedad democrática, los ciudadanos deben y tienen derecho a conocer las actividades oficiales, las políticas de gobierno y los servicios que presta el Estado”.11
Aunque la diferencia entre comunicación oficial y propaganda está claramente delimitada en la normatividad, el gobierno federal utiliza los recursos destinados a comunicación social para publicitar acciones y programas que legitimen su proceder, sobre todo, antes y después de los periodos electorales, contrario a lo que deben ser los objetivos de la publicidad oficial:12
Difundir las políticas, programas, servicios e iniciativas gubernamentales, así como las leyes, reglamentos y decretos que afecten la vida de los ciudadanos.
Promover el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes de los ciudadanos.
Incidir en el comportamiento social y estimular la participación de la sociedad civil en la vida pública.
Informar sobre cualquier hecho que sea de relevancia pública.
Sin embargo, la legislación y la normatividad que regulan la comunicación social del gobierno no especifican los objetivos que debe perseguir la publicidad oficial. Si acaso, lo único que se asemeja a una disposición sobre los contenidos y objetivos de la publicidad oficial es la clasificación de campañas que se describe en los Lineamientos generales para la orientación, planeación, autorización, coordinación, supervisión y evaluación de las estrategias, los programas y las campañas de comunicación social de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal para el Ejercicio Fiscal 2008 que acordó la Secretaría de Gobernación a finales de 2007.
a. Campañas o mensajes de rendición de cuentas: aquellas que dan a conocer acciones o logros del gobierno.
b. Campañas de servicio social: se dividen en campañas de orientación sobre servicios de gobierno, para estimular a los ciudadanos para acceder a algún beneficio o servicio público y, campañas de prevención, que promueven o inhiben actitudes y conductas para evitar riesgos físicos, económicos, sanitarios, jurídicos o de cualquier otro tipo para la sociedad. c. Campañas o mensajes de cultura ciudadana y valores: dirigidas a fomentar, modificar o adoptar actitudes y valores cívicos.
d. Campañas o mensajes cul turales: aquellas que fomentan, modifican y promueven la adopción de actitudes y valores artísticos y culturales de la ciudadanía.
Cuando se comparan los tipos de campañas con los objetivos que debería tener la publicidad oficial descritos anteriormente se observa que ninguna de estas campañas está expresamente orientada a promover, respetar, o garantizar los derechos humanos y, aunque el tercer tipo de campañas promueve las actitudes y valores cívicos, el gobierno podría también aprovechar la comunicación social para socializar leyes y normas que de otra manera son de difícil acceso para la mayoría de la población. En esta clasificación tampoco se contempla la promoción de la participación ciudadana como tal.
2. Límites de la reforma electoral de 2007
El 13 de septiembre de 2007, el Senado dictaminó una reforma legislativa a los artículos 6, 41, 85, 99, 108, 116 y 122 y 134 de la Constitución y derogó un párrafo al artículo 97 de la misma. Esta reforma, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de noviembre de 2007, entre otras cosas, imposibilita “la publicidad gubernamental durante las campañas y establece el carácter institucional de dicha propaganda, impidiendo la personalización de la misma”13, además de hacer obligatorio que la propaganda de lospartidos políticos sea contratada a través del Instituto Federal Electoral.
El texto incorporado al artículo 134 de la Constitución establece que la propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.
En términos de comunicación y publicidad, la reforma electoral, a pesar de tener aspectos positivos como la prohibición expresa para no incluir la voz o la imagen de los servidores públicos en la comunicación social, no resuelve el posible abuso que hacen los gobiernos de los medios; no crea mecanismos para que el gobierno rinda cuentas sobre los recursos que destina a publicidad, los resultados que se esperan de las campañas o el valor público de éstas.
La reforma sólo limita la autopromoción individual. Desde que se publicó se han observado nuevas formas en función de las cuales los políticos le dan la vuelta a la ley: al prohibirse las apariciones personales de servidores públicos en las campañas, mas no las campañas de propaganda, han aumentado de manera considerable los anuncios publicitarios que buscan situar las acciones del gobierno en la mente de los ciudadanos y asociar los beneficios de dichas acciones con actores específicos, sin importar que los anuncios contengan la imagen o la voz del servidor público.
El IFE reporta que, desde que fue publicada la reforma, hay 160 quejas contra funcionarios por promocionar su imagen con recursos públicos: 56% de los servidores públicos que están acusados de violar el artículo 134 de la Constitución son panistas. El servidor público con más acusaciones es el gobernador de Querétaro, Francisco Garrido Patrón, que tiene nueve denuncias en su contra.14
Además de las violaciones expresas a la Constitución, se han utilizado, de acuerdo a Ernesto Villanueva, novedosas prácticas de mercadotecnia política como la “colocación de candidatos” o “posicionamiento de productos políticos”, que consisten, en insertar publicidad disfrazada de información en programas televisivos de todo tipo, desde series hasta entrevistas pactadas. Un ejemplo de esto es la historia increíble de la “clonación”: el alcalde de Toluca, Juan Rodolfo Guzmán, hizo un anuncio con una persona que se parecía tanto a él que la prensa lo calificó como su clon. Incluso el publicista de la campaña, el periodista español Xavier Domínguez, admitió que se buscó a una persona parecida.15 Estas prácticas, que parecerían “el delito perfecto” suponen, desde la perspectiva del derecho a la información, una serie de retos para el Estado en cuanto a las implicaciones legales que tiene introducir “publicidad encubierta” dentro del contenido de los programas de televisión y de los daños que implica para el derecho a la información y la transparencia.16
3. Opacidad y crecimiento excesivo del presupuesto para comunicación social y publicidad
Los recursos que destina el gobierno federal para actividades de publicidad oficial se concentran en el concepto 3700 del Clasificador por objeto de gasto para la Administración Pública Federal. El concepto 3700 está compuesto por dos partidas: por un lado, la partida 3701 “Difusión de mensajes sobre programas y actividades gubernamentales”, que se refiere a los recursos para difundir el quehacer gubernamental y los bienes y servicios públicos que prestan las dependencias o entidades. Por otro lado, la partida 3702, “Difusión de mensajes comerciales para promover la venta de productos o servicios”, que comprende las asignaciones para contratar la publicidad derivada de la comercialización de los productos o servicios de las entidades que generan un ingreso para el Estado.17
Es importante señalar que hay recursos que se destinan al concepto 3700 que no pueden leerse en los datos que reporta la SHCP porque se presentan agregados en el concepto de Servicios Generales, entre los que se encuentran los que se ejercen en las Entidades de Control Presupuestario Directo: PEMEX, la Comisión Federal de Electricidad (CFE), Luz y Fuerza del Centro (LFC), el Instituto de Seguridad Social al Servicio de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Además de entidades como la Lotería Nacional o Pronósticos para la Asistencia Pública, que no se reportan en las publicaciones de la Secretaría de Hacienda. Esta forma de reportar los datos dificulta el monitoreo, pues no pueden compararse la totalidad de los recursos del concepto 3700.
En los Analíticos de los Presupuestos de Egresos de la Federación 2007 y 2008 se reportan los presupuestos del ISSSTE y de la Secretaría de Energía para entidades para el concepto 3700. Sin embargo, no se especifica si los recursos de la Sener para entidades se refieren al presupuesto para comunicación social y publicidad de PEMEX, LFC o la CFE. Y como no se reportan ni en la Cuenta Pública 2007 ni en el Informe de Avance de Gestión 2008, no se puede comparar lo presupuestado con lo ejercido.
3.1 Crecimiento exagerado del gasto en publicidad
Lo primero que salta a la vista cuando se observa el gasto del gobierno federal en comunicación social y publicidad 2005-2008 es la desproporción que existe en los recursos ejercidos durante 2007 y 200818 y los presupuestados para 200919, comparados con los recursos ejercidos en 2005, 2006 e incluso con lo presupuestado para 2007 y 2008 (Gráfica 1). Esta diferencia se explica, para 2007, por una campaña millonaria (de más de 850 millones de pesos) de la Secretaría de Turismo y por un incremento, en términos reales, de aproximadamente 155 millones de pesos para la Secretaría de Salud.
En el primer semestre de 2008, además de una reasignación de 243 millones 736 mil 249 de pesos extra para Sectur, hay sobreejercicios presupuestarios de la SHCP, la PGR, la Segob, el IFE, la SEP, la SSA, la Secretaría de Desarrollo Social y la Secretaría de la Reforma Agraria (ver Cuadro 1).
La gráfica 1 muestra el aumento de los recursos para publicidad oficial durante los tres primeros años del gobierno de Felipe Calderón y la gran diferencia que existe entre los recursos presupuestados y los ejercidos durante 2007 y las modificaciones autorizadas para 2008. Destacan, en este sentido, el comportamiento de los recursos en 2007, en los que las reasignaciones fueron mucho mayores al presupuesto original, y el aumento de más de 100% que se plantea en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF 2009).
El cuadro 2 muestra las reasignaciones del presupuesto en comunicación social y publicidad para los años estudiados. Destaca, sobretodo, el sobreejercicio de 2007 que se explica, como se dijo anteriormente, por las reasignaciones a la Sectur y a la SSA y el sobreejercicio de 2007, por reasignaciones a Sectur, Hacienda, PGR y Segob, entre otras. Para poder distinguir las tendencias generales en el uso de los recursos para comunicación social y publicidad, se descontaron los recursos asignados a la Sectur (más de 860 millones en 2007 y más de 240 millones en 2008). Esta operación se hace con el propósito de aislar los efectos que en la tendencia del gasto en publicidad oficial tienen estas campañas millonarias de la Secretaría de Turismo (ver Cuadro 2 y Gráfica 2).
En la gráfica 2 se puede observar que, cuando se restan los recursos de la Sectur, los montos asignados a publicidad oficial durante 2006 exceden, como parecería natural en un presupuesto que se incrementa año con año, a los que se gastaron en 2005. Sin embargo, dichos montos disminuyeron 10.47% en términos reales para 2007, al pasar de 711 millones 226 mil 840 en 2006 a 636 millones 727 mil 516 en 2007.
Esta disminución puede explicarse por los procesos electorales federales de 2006, en los que se eligieron Presidente de la República, diputados federales y senadores. Hasta mediados de 2008, descontando las campañas de la Sectur, el presupuesto había aumen tado a 975 millones 106 mil 975 pesos. Como se mencionó anteriormente, el PPEF 2009 contempla un aumento de más de 100% (106.1), en términos reales, para comunicación social y publicidad. Esta tendencia creciente se agrava porque la ley mexicana no contempla criterios claros de asignación y porque existe una gran discrecionalidad en las decisiones sobre estos recursos. Además, porque los recursos se incrementaron durante 2006, año electoral, y se pretenden incrementar sustancialmente (más de 100%) para 2009. Por lo anterior, se advierte una preocupación real sobre el impacto que los recursos utilizados en comunicación social y publicidad pueden tener en los procesos electorales y en las decisiones de los votantes.
3.2 ¿Qué dependencias se benefician?
En el PEF 2008, las dependencias a las que se asignaron más recursos para comunicación social y publicidad fueron la SHCP, la SSA, la SSP y la SEP. Las reasignaciones que se observan en el Informe de Avance de Gestión confirman esa distribución, aunque destacan, como se mencionó anteriormente, los recursos adicionales que se destinaron a la Secretaría de Turismo. En el PPEF 2009 la distribución del gasto cambia bastante: ahora es la SEP la dependencia a la que se le asigna mayor gasto en comunicación social y publicidad, seguida por la SHCP y la SSA. Destaca que dependencias cuyo gasto en publicidad no era muy alto, como la PGR, ahora tiene un presupuesto bastante considerable: de 15 millones 419 mil 850 pesos que ejerció en 2005 y 24 millones que le autorizaron en 2008, ahora se le asignaron 165 millones. En el Cuadro 3 se puede observar que, además de un aumento de más de casi 190% en el presupuesto de 2005 al de 2009, existen dependencias que, en el mismo periodo, han incrementado su gasto entre 500 y hasta más de 2245%, entre ellas la SEMARNAT, la PGR, la SEP y la SCT. El aumento del gasto en comunicación social y publicidad ha sido de 189.11% desde 2005. Lo anterior implica que por cada peso que se presupuestó para publicidad oficial en 2005, en 2009 se presupuestaron 2.89 pesos. La mayor parte de dicho aumento se explica por la variación de 106.13% entre lo presupuestado en 2008 y lo presupuestado en 2009. Lo anterior implica que, para un año en el que habrá elecciones de diputados federales, el gobierno prevé un aumento del doble en el presupuesto para comunicación social y publicidad.
3.3 Campañas de comunicación que pretenden avanzar agendas
La Segob, es la encargada, a través de la Dirección General Normatividad de Comunicación, de aprobar las estrategias de comunicación y propaganda del gobierno federal. Utilizando el Sistema de Solicitudes de Información a la Administración Pública Federal (SISI) del IFAI, se requirieron los programas anuales de comunicación social de cada dependencia, y de sus entidades coordinadas, y los formatos de jerarquización de temas que, conforme a los lineamientos, deben elaborar las dependencias y entidades de la APF.20 Según la información recibida, durante 2008 se estarían desarrollando 130 campañas de comunicación social y mercadotecnia.
Si se realizaran las 130 campañas, el gasto total sería de dos mil 209 millones 298 mil 150 pesos. Esta cifra contrasta con los mil 875 millones 758 mil 681 pesos que se presupuestaron para el concepto 3700 en el PEF 2008. La diferencia se explica por la falta de datos comparables: por un lado, en los programas de comunicación no se incluyen los de la Comisión Nacional de Derechos Humanos ni los del IFE; por otro lado, la parte más grande de esta diferencia se explica porque en el PEF 2008 no se incluyen los datos del concepto 3700 para la Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), el IMSS, el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres), la Comisión Nacional de Vivienda (CONAVI), la Lotería Nacional y Pronósticos; y, aunque existe una partida para las dependencias de la Sener, no se sabe a cuáles de ellas corresponde, es decir, que existe un problema de transparencia a la hora de reportar los recursos para comunicación social y publicidad de dichas dependencias.
Cuando se observa el número de campañas que están al aire a lo largo del año, se puede ver cómo se distribuyen los recursos en distintos periodos: aunque el mayor número de campañas está al aire durante septiembre, (lo cual se explica por ser el “mes de la patria”, pero sobre todo por ser el mes del informe), la mayoría de los recursos se invirtieron en abril, en el que destacan dos eventos: la intensificación de la campaña que promociona la reforma energética que promueve el gobierno federal y el lanzamiento de la estrategia de política social “Vivir Mejor”.
Si, además, se desagregan dichos recursos por dependencia, es posible inferir como planea cada entidad sus campañas a partir de distintos criterios. Existen dependencias que planificaron sus estrategias de comunicación previendo coyunturas específicas: por ejemplo, las campañas de PEMEX se intensificaron en marzo y abril, cuando se pretendió aprobar la reforma energética. Es importante subrayar que, el 4 de marzo de 2008, la Gerencia Corporativa de Comunicación Social de PEMEX solicitó tramitar la modificación de su Programa de Comunicación Social para incluir una ampliación presupuestal de 172 millones 500 mil pesos. La justificación de dicha ampliación es, según el Oficio GCCS/089/2008, la intensificación de la campaña “Modernización de PEMEX” porque “en el mes de febrero se acentuó la discusión pública sobre el futuro de PEMEX, por lo cual resulta necesario informar a la población, de manera previa, cuáles son los retos y oportunidades con que cuenta el país para fortalecer a la paraestatal”.
4. Conclusiones
La tendencia creciente de recursos que se destinan a publicidad oficial por parte del gobierno federal es preocupante por dos motivos: por un lado, los montos por sí mismos son muy significativos y han tenido un aumento importante entre lo presupuestado y lo ejercido durante los primeros dos años del sexenio de Calderón. Por otro lado porque, como se explicó anteriormente, los montos destinados para publicidad oficial aumentan durante los años electorales. Es preocupante, particularmente, el aumento en términos reales de 106% para el concepto 3700, Servicios de Comunicación Social y Publicidad, que se contempla en el PPEF 2009 respecto al PEF 2008.
Sin embargo, como se dijo anteriormente, los spots no son la única forma que tienen los gobernantes para autopromocionarse. Existen otras formas que no están reguladas y que son utilizadas por distintos gobernantes: tales como las entrevistas pactadas, las menciones sobre acciones de gobierno en telenovelas y series o los anuncios sobre acciones de gobierno directamente ligadas con algún gobernante. Recuérdese que, desde que fue publicada la reforma en noviembre de 2007, existen 160 quejas ante el IFE de servidores públicos que han promocionado su imagen con recursos públicos.21 Se requiere, sin duda, mayor regulación sobre la forma en que se distribuyen los recursos y mecanismos que mejoren el cumplimiento de la legislación y normatividad existentes.22
Por dichas consideraciones, es importante que se tomen en cuenta una serie de reformas legales, incluida una ley federal que especifique con claridad las formas de asignar los recursos para comunicación social y publicidad, y que hagan de ésta un vehículo de comunicación real entre el gobierno y los ciudadanos que cumpla con el principio republicano de información, y que no interfiera con el debate y la deliberación democrática, ni sea una forma de legitimar al gobierno en turno.
Al final, lo que debe quedar regulado en la legislación nacional es la necesidad de que los distintos órdenes de gobierno utilicen la publicidad oficial para comunicar planes, programas, leyes y acciones a los ciudadanos y que prohíban la promoción de dichas acciones, planes, programas y leyes en beneficio de un candidato o un partido.
Notas
1 En América Latina, el primer caso en el que la Corte Suprema de un país se pronunció al respecto tuvo lugar cuando al periódico Río Negro, de la provincia argentina de Neuquén, le fue retirada la publicidad oficial en represalia a sus coberturas críticas. La Corte Suprema de Argentina calificó dicho acto como censura indirecta y ordenó al gobierno de Neuquén que cesara en la práctica de asignar publicidad oficial en forma discrecional y que presentara, en el lapso de 30 días, un plan de distribución de publicidad de acuerdo a los principios de la sentencia. El precio del silencio, Abuso de la publicidad oficial y otras formas de censura indirecta en América Latina, Asociación por los Derechos Civiles, Buenos Aires, Open Society Institute, Nueva York, 2008, pp. 43-45.
2 Asociación Mundial de Radios Comunitarias 2008, Principios para un marco regulatorio democrático sobre radio y TV comunitaria, 2008. 3 Según Ernesto Villanueva, el derecho a la información “es la garantía fundamental que toda persona posee a: atraerse información, a informar y a ser informada”. Estos tres aspectos requieren que las personas puedan disponer de una serie de facultades: primero, el derecho a atraerse información requiere del acceso a los archivos, registros y documentos públicos por un lado, y de la decisión de qué medio se lee, se escucha o ve, por el otro. Segundo, el derecho a informar requiere de las libertades de expresión y de imprenta, y de la constitución de sociedades y empresas informativas. Por último, el derecho a ser informado requiere de las facultades de recibir información objetiva y oportuna, completa, y con carácter universal. Ernesto Villanueva, Derecho de acceso a la información pública en Latinoamérica, México, UNAM, 2003, p. 19. Citado en: Miguel Pulido Jiménez, “El acceso a la información es un derecho humano”, México, Fundar, Centro de Análisis e Investigación, 2006, p. 13.
4 El artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos determina que: “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión: este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”.
5 En México, como se verá más adelante, la normatividad distingue entre comunicación social y publicidad, sin embargo, a lo largo de este documento se usará indistintamente publicidad oficial y comunicación social por ser conceptos que, en la práctica, deben servir como un canal de comunicación entre representantes y representados.
6 Según Miguel Carbonell, existe pluralismo en los medios de comunicación siempre y cuando: “a) la información pueda llegar a un número importante de ciudadanos o, por lo menos, esté disponible para aquellos que quieran utilizarla; b) dicha información tenga su origen en fuentes diferentes, es decir, que haya surgido o pueda surgir de distintos puntos de, para decirlo de forma simplificada, creación de la noticia, y c) que el producto informativo refleje el pluralismo social, político o cultural existente en una sociedad, es decir, que contenga el punto de vista de varios y no de sólo o de pocos de los participantes en los circuitos públicos de deliberación e intercambio. Miguel Carbonell, “Notas sobre la libertad de expresión en México”, en: Miguel Carbonell (Comp.), Problemas contemporáneos de la libertad de expresión, Porrúa, CNDH, México, 2004, pp. 356-357.
7 Enrique Valencia Lomelí, Universidad de Guadalajara, Alto Consejo por la Transparencia de los Programas Sociales Federales, Presentación para el Seminario Internacional de Protección de Programas Sociales, 2007, disponible en línea: www.seminarioprotecciondeprogramas. org.mx (consultado en noviembre de 2008).
8 Luis Carlos Ugalde, “La ruta del IFE hacia el 2009”, en Reforma, 1º de julio de 2007, disponible en línea: www.reforma.com (consultado en noviembre de 2008).
9 La utilización “de los tiempos fiscales o recursos presupuestarios con fines de promoción de la imagen institucional, incluyendo la del titular del Ejecutivo Federal” ya estaban expresamente prohibida mediante el artículo 32 del Presupuesto de Egresos de la Federación. La reforma electoral, como se verá a continuación, elevó dicha prohibición a rango constitucional. Ver: Maria Scherer Ibarra, “La iniquidad foxista”, Proceso, núm. 1570, 2 de diciembre de 2006, disponible en línea: etcétera, diciembre de 2006: www.etcetera-noticias.com (consultado en noviembre de 2006).
10 Jorge Ramos, “Calderón transmite en 8 días 158.5 mil ‘spots’ por Tabasco”, en El Universal, 28 de noviembre de 2007, disponible en línea: http://www.el-universal.com.mx/nacion/156174.html (consultado en noviembre de 2008).
11 Principios básicos para la regulación de la publicidad oficial, Asociación por los Derechos Civiles, Buenos Aires, 2008, p. 15. Disponible en línea: http://www.adc.org.ar/recursos/661/Principios%20Basicos%20Publicidad%20Oficial (consultado en junio de 2008).
12 Principios básicos para la regulación de la publicidad oficial op. Cit.
13 Lorenzo Córdova Vianello, “Alcances de la reforma electoral”, El Universal, 25 de septiembre de 2007, disponible en línea: www. eluniversal.com.mx, (consultado en junio de 2008).
14 Hernández, Susana, “Panistas son los más investigados por el IFE”, Milenio, 24 de agosto de 2008, p. 4.
15 “Aparece Edil el contrato”, Reforma, 3 de julio de 2008, disponible en línea en. www.reforma.com (consultado en noviembre de 2008). 16 Ernesto Villanueva, “Publicidad sin ‘spot'”, Proceso, No. 1648, 1º de junio de 2008, p. 62.
17 Clasificador por objeto de gasto para la Administración Pública Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de enero de 2007.
18 Los datos ejercidos en 2008 se refieren a las reasignaciones autorizadas por la SHCP y la Segob durante el primer semestre del año que son reportadas en el Informe de Avance de Gestión Financiera 2008, disponible en línea: http://www.apartados.hacienda. gob.mx/contabilidad/documentos/informe_avances/2008/index.html (consultado en septiembre de 2008).
19 El Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2009 contempla un monto de mil 875 millones 758 mil 681 pesos para comunicación social y publicidad y, aunque en el Proyecto de Decreto del Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal 2009 se prevé una disminución de 5% en comunicación y publicidad en radio y televisión como parte de las medidas de austeridad, sigue siendo el presupuesto más alto para publicidad en la historia del país. Sin embargo, no será hasta que la SHCP publique los Estados Analíticos del PEF 2009 cuando se podrán conocer las cifras definitivas.
20 No. de Folio SISI 0000400096508
21 Hernández, Susana, op. Cit.
22 Existe, por lo menos, una iniciativa con proyecto de decreto para crear la “Ley que regula la publicidad del Estado”, presentada por el senador Carlos Sotelo García y por la diputada Valentina Batres Guadarrama, ambos del grupo parlamentario del PRD, que probablemente sea discutida en el siguiente periodo ordinario de la LX Legislatura del Congreso.
